I OSK 300/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 902/04 w sprawie ze skargi Alicji D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 10 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia od Alicji D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 stycznia 2005 r., II SA/Lu 902/04, stwierdził nieważność zaskarżonej przez Alicję D. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z 10 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją decyzją Samorządowe Kolegium odwoławcze uchyliło na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 4 października 2004 r. w sprawie zmiany decyzji z 14 września 2004 r. ustalającej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w części ustalającej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i ustaliło wysokość tego dodatku na kwotę 175 zł miesięcznie na okres od 1 września 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Podstawą decyzji organu odwoławczego był art. 70a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ obowiązujący od 1 października 2004 r., w świetle, którego osobie otrzymującej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i pobierającej do dnia 30 kwietnia 2004 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego ustala się w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. prawo do tego dodatku w wysokości 70% świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 r. Odwołująca się pobierała takie świadczenie do kwietnia 2004 r. w wysokości 250 zł a wiec należny jej dodatek wynosi 175 zł. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznano podwyższony dodatek od dnia 1 września 2004 r. to jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W skardze na tą decyzję Alicja D. wniosła o jego przyznanie począwszy od maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jako wydaną bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził, że organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych to wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie lub otrzymującej takie świadczenie - art. 20 ust. 2, art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji takiego organu nie jest jednak organ administracji publicznej wyższego stopnia, lecz inny organ wskazany w ustawie. Na podstawie art. 477[8] Kpc w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r. organem tym jest sąd rejonowy. Dlatego też decyzja organu odwoławczego dotknięta była wadą nieważności z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do rozpatrzenia odwołania, lecz inny organ wskazany w ustawie; 2/ naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, który wśród podmiotów realizujących świadczenia rodzinne, od których decyzji służy odwołanie do sądu rejonowego w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego określonych w Kpc nie wymienia wójta, burmistrza ani prezydenta, co oznacza, że organem odwoławczym w stosunku do tych organów jest samorządowe kolegium odwoławcze; 3/ naruszenie art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza, prezydenta w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych jest sąd rejonowy mimo, że właściwość sądu nie wynika wprost i wyraźnie z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na te podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż polski model postępowania administracyjnego opiera się na zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Odstępstwa od niej mogą wynikać wyłącznie z wyraźnego przepisu ustawowego. Zarówno art. 17 pkt 1 Kpa, jak i art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wskazują samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy w stosunku do decyzji wydanej przez wójta, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Ustawa oświadczeniach rodzinnych, która weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r. Przewiduje ona stopniowe przejmowanie przez organ właściwy - wójta burmistrza prezydenta zadań w zakresie ustalania i wypłacania świadczeń rodzinnych. W okresie przejściowym - pomiędzy 1 maja 2004 r. a 31 sierpnia 2005 r. oprócz organu właściwego zadania te będą wykonywały wskazane w ustawie podmioty. Ich liczba po 1 września 2005 r. zostanie ograniczona. Ustawa oświadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11 wskazuje organ właściwy - to jest wójta, burmistrza lub prezydenta, nie określa jednak organu odwoławczego odsyłając w art. 32 do przepisów Kpa. Dlatego nie można się zgodzić z tezą wyroku o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez Kolegium, a zwłaszcza z tezą, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania jest sąd rejonowy. Na podstawie art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawa dokonał nowelizacji art. 477[8] par. 2 Kpc. Nowelizacja ta była podyktowana faktem, że do dnia 31 sierpnia 2005 r. decyzje w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych wydawać będą inne podmioty określone w art. 48 ust. 2 ustawy, a w art. 56 ust. 1 tej ustawy wskazano wprost, że od decyzji zakładu, Prezesa kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego w Kpc. Z tego powodu znowelizowano art. 477[8] par. 2 Kpc. Na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do wójtów, burmistrzów lub prezydentów nie nastąpiło przejście sprawy z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd rejonowy Wyłącznie przepisy prawa materialnego określają właściwość rzeczową organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Wniosek o wyłączeniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpatrywania odwołań od decyzji wójtów burmistrzów lub prezydentów jako organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc, a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./". Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest np. w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących", nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kpa. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kpa. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. Biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowane względy także zarzut naruszenia art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym jest trafny, skoro nie było podstaw do przyjmowania, że przepisy szczególne przewidują w rozpoznawanej sprawie inny organ odwoławczy niż samorządowe kolegium odwoławcze. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 par. 2 tej samej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.