II SA/Wr 553/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie – Sędzia NSA Henryka Łysikowska – Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant – Jolanta Ryndak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 10 lutego 2003 r., Nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 22 listopada 2002 r., Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. J. K. był przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A Firma Wielobranżowa. Odnoszący się do strony wpis w ewidencji działalności gospodarczej był wielokrotnie zmieniany. Ostatnia zmiana określiła przedmiot działalności gospodarczej J. K. na usługi ogólnobudowlane, transport ciężarowy krajowy, handel detaliczny artykułami przemysłowymi, pośrednictwo handlowe, import-export. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2002 r., sygn. akt Up – zd 7/0l, Sąd Rejonowy w J. G. Wydział V Gospodarczy orzekł o pozbawieniu J. K. prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek oraz pełnienia funkcji reprezentanta lub pełnienia funkcji przedsiębiorcy, członka Rady Nadzorczej i Komisji Rewizyjnej w Spółce Akcyjnej, z ograniczoną odpowiedzialnością lub Spółdzielni, na okres 2 lat. Znajdujący się w dokumentacji sprawy odpis tegoż postanowienia zawiera stwierdzenie – z datą 31 października 2002 r. – iż orzeczenie to jest prawomocne. Na podstawie opisanego postanowienia, Burmistrz Miasta Z. wydał w dniu 22 listopada 2002 r. decyzję Nr [...], w przedmiocie wykreślenia – z urzędu, z dniem 31 października 2002 r. – z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez ten organ, dokonanego w dniu 31 maja 1989 r., pod Nr [...], wpisu odnoszącego się do J. K., a dotyczącego działalności w zakresie usług ogólnobudowlanych, krajowego transportu ciężarowego, handlu detalicznego artykułami przemysłowymi, pośrednictwa handlowego oraz importu i eksportu, prowadzonej pod nazwą Firmy Wielobranżowej A. Decyzją z dnia 10 lutego 2003 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta Z. W uzasadnieniu takiego orzeczenia Kolegium przyznało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania z udziałem odwołującego się, które poprzedziłoby wydanie zaskarżonej decyzji. Organ ten winien był zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania z urzędu, a następnie – po odniesieniu się do stanowiska strony – wydać decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, uchybienia procesowe organu pierwszej instancji nie miały jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium uznało bowiem, że wydana w dniu 14 listopada 2002 r. decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w której organ ten ustalił należności podatkowe J. K. objęte restrukturyzacją i na którą powołała się strona w odwołaniu, nie mogła wpłynąć na sposób załatwienia sprawy. Podkreślono też rolę organu odwoławczego, który nie ogranicza się jedynie do roli organu kasacyjnego. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest także ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, z kompetencją wydania orzeczenia reformującego pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium, dokonało ono takiej kontroli. W tym ostatnim zakresie Kolegium podkreśliło, że w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą) jest osoba fizyczna. Zupełnie chybiony jest zatem zarzut odwołania, że postanowienie sądu dotyczące J. K. nie ingeruje w działalność gospodarczą Firmy Wielobranżowej A. Firma nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 2 powołanej ustawy. Jest nim natomiast J. K. Tym samym Kolegium uznało za bezprzedmiotowe wywody odwołania zmierzające do rozróżnienia dwóch podmiotów: osoby fizycznej i prowadzonej przez tę osobę "firmy" oraz wykazywania, że jakkolwiek J. K. nie może prowadzić działalności gospodarczej, to taką działalność może prowadzić jego Firma. Dlatego też organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że dołączone do akt postępowania postanowienie sądu, stanowiło podstawę do wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu tyczącego strony odwołującej się, podkreślając, że sąd także bardzo dokładnie zidentyfikował J. K. jako przedsiębiorcę, wskazując Firmę Wielobranżową "Marsem" jako nazwę prowadzonej przez niego działalności. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że orzeczenie sądu o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej ma moc wiążącą dla organu prowadzącego ewidencję działalności gospodarczej, który nie jest uprawniony do prowadzenia własnego postępowania, zmierzającego do zbadania przyczyn i zasadności wydania takiego orzeczenia. Organ ten nie może także uchylić się od jego wykonania. Orzeczenie takie stanowi samodzielną, określoną w ustawie podstawę do wykreślenia wpisu. Stąd też nieuzasadnione są zarzuty odwołania odnośnie do nieustalenia przez organ pierwszej instancji wpływu decyzji o wykreśleniu wpisu na zobowiązania podatkowe odwołującego się. Również brak jest podstawy prawnej do badania przez organ ewidencyjny wpływu orzeczenia sądu na zobowiązania podatkowe odwołującego. J. K. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie przez ten organ przepisów art. 6, 7, 77 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje żądanie, skarżący przedstawił okoliczności faktyczne sprawy (s. 2-4 skargi), a następnie zarzucił, iż postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób bardzo powierzchowny i to przez organy obu instancji. J. K. przyznał, iż prowadzona przez niego firma znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, czego skutkiem było postanowienie Sądu z dnia 23 stycznia 2002 r. Podkreślił jednak, że chcąc ratować swoją firmę, uzyskał decyzję Urzędu Skarbowego w Z., w której organ ten objął zgłoszone przez niego należności publicznoprawne restrukturyzacją, ustalając stosowną opłatę restrukturyzacyjną. Zdaniem skarżącego, Urząd Skarbowy w Z. uznał w ten sposób, iż zamierzone przez stronę działania prowadzić będą do przeciwdziałania zjawisku utraty zdolności do konkurowania na rynku, wyrażającego się zwłaszcza w znacznym stopniu zmniejszeniem obrotów, nadmierną zdolnością produkcyjną, wzrostem zapasów, spadkiem zyskowności lub ponoszeniem strat, jak również wzrostem zadłużenia i brakiem możliwości uzyskania bankowych kredytów, poręczeń lub gwarancji. W świetle tej właśnie okoliczności, strona skarżąca zakwestionowała zasadność twierdzenia organów, iż organ ewidencyjny nie jest uprawniony do prowadzenia własnego postępowania zmierzającego do zbadania przyczyn i zasadności wydania takiego, a nie innego, orzeczenia przez Sąd. J. K. wyraził w tym kontekście zapatrywanie, iż to on został pozbawiony – jako przedsiębiorca – prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Zakaz ten nie dotyczy natomiast – jego zdaniem – prowadzonej przez niego i restrukturyzowanej firmy. Skarżący zarzucił też, iż organ odwoławczy, mimo obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w całości, prowadząc własne postępowanie wyjaśniając, nie konwalidował dostrzeżonych uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji i zaniechał wezwania strony, celem wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zwrócenia się do Urzędu Skarbowego w Z. po to, aby wyjaśnić konsekwencje wydanego przez Sąd Rejonowy w J. G. postanowienia z dnia 23 stycznia 2002 r. i decyzji tegoż Urzędu dokonującej restrukturyzacji należności publicznoprawnych. A przecież to właśnie Urząd Skarbowy był inicjatorem postępowania zakończonego orzeczeniem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Taka postawa organu drugiej instancji stanowi – w ocenie J. K. – naruszenie przepisów art. 6, 7 i 77 k.p.a. Tymczasem zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. W konkluzji wyrażono w skardze zapatrywanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. obarczona jest szeregiem wad, na tyle istotnych, że jej istnienie w obrocie prawnym nie może być sankcjonowane. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach – w skrócie – jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a. Zważywszy z kolei brzmienie art. 134 § 1 p.s.a. wymaga dodatkowego wyjaśnienia, że sąd rozstrzyga co prawda w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ta ostatnia konstatacja ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ kontrolowane przez Sąd decyzje nie mogły pozostawać w obrocie prawnym, choć z innej przyczyny niż te, które wskazał skarżący. Po myśli art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyartykułowana w przywołanym przepisie zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu została drastycznie naruszona w niniejszej sprawie. Jedyną czynnością podjętą przez Burmistrza Miasta Z. w postępowaniu wszczętym z urzędu było wydanie przez ten organ, w dniu 22 listopada 2002 r., decyzji Nr [...], w przedmiocie wykreślenia – z dniem 31 października 2002 r. – z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez ten organ, dokonanego w dniu 31 maja 1989 r., pod Nr [...], wpisu odnoszącego się do J. K. Brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu (stosownie do wymogu wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a.) skutkowało tym, że zainteresowany nie miał w ogóle żadnej możliwości wypowiedzenia się w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, co pośrednio doprowadziło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Oceniając podobną sytuację, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tezie 2 niepublikowanego wyroku z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, wskutek wydania przez organ pierwszej instancji decyzji bez zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), należy uznać za kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4). Pogląd, iż naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu – niezależnie od sposobu naruszenia i niezależnie od wpływu tego uchybienia na kierunek rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji publicznej – jest przesłanką wznowienia postępowania, można uznać za ugruntowany w judykaturze (por. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 1999 r., IV SA 595/99; z dnia 22 lutego 1999 r., IV SA 2787/98 – teza 3; z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98; z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97; z dnia 25 marca 1998 r., IV SA 1040/96; z dnia 27 października 1995 r., III SA 829/95 i z dnia 10 października 1995 r., SA/Lu 2109/94) i w doktrynie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 71). Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienia proceduralne w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie dokonało jednak właściwej oceny wagi naruszenia zasady, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Skoro naruszenie tego typu stanowi – jak wcześniej wywiedziono – podstawę do wznowienia postępowania, obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Z., jako że tylko w ten sposób mogło dojść do konwalidowania stwierdzonego naruszenia prawa tego typu. Utrzymując w mocy decyzję zakwestionowaną przez J. K. w trybie odwoławczym, Kolegium doprowadziło do nadania temu rozstrzygnięciu waloru orzeczenia ostatecznego, co z kolei stwarzało możliwość wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.s.a., podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji stanowi stwierdzenie przez sąd "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego", niezależnie od wpływu tegoż uchybienia na kierunek załatwienia sprawy (co godzi się jeszcze raz podkreślić). We wcześniej już przywołanym wyroku z dnia 6 października 2000 r. (V SA 316/00) NSA trafnie przyjął, że naruszenie tego typu uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. W pełni podzielając ten pogląd, Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonania obu decyzji (pkt II wyroku) znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.s.a.