II OSK 505/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 672/04 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. II SA/BŁ 672/04, oddalił skargę P. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. (...), którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał P. J. rozbiórkę drewnianego obiektu gastronomicznego o wym. 20,00 m x 10,00 m i 8,00 x 7,00 m (część socjalna) na działce nr [...] we wsi K., Gm. P. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, obiekt ten został zrealizowany jako tymczasowy obiekt budowlany na podstawie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zwanej dalej Prawem budowlanym. P. J. dokonał zgłoszenia w dniu 21.01.2004 r. Jednak jak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu 10.05.2004 r., faktycznie został zabudowany obiekt o większych niż w zgłoszeniu gabarytach na fundamencie z kamienia i zaprawy, co wyklucza jego tymczasowy charakter i kwalifikuje do robót budowlanych, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania P. J., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zrealizowany został całkowicie inny obiekt niż określała to jego charakterystyka zawarta w zgłoszeniu. Trwałe posadowienie obiektu wyklucza jego tymczasowy charakter. Zrealizowany obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym obowiązek jego rozbiórki, nie później niż 120 dni od momentu rozpoczęcia budowy, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, upłynął 20.06.2004 r. Nie jest też możliwa legalizacja tego obiektu z uwagi na wymogi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego – zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem dla terenu, na którym zbudowano przedmiotowy obiekt, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor też nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W tej sytuacji, na organie nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ciążył obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. P. J. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której podobnie , jak wcześniej w odwołaniu wyjaśnił okoliczności wybudowania obiektu budowlanego, którego budowę rozpoczął, gdyż zakupione materiały budowlane – drewno zaczęło pleśnieć i gnić, mając nadzieję, że w międzyczasie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalając wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. skargę, uznał ją za nieuzasadnioną. W ocenie Sądu skarżący popełnił ewidentną samowolę budowlaną. Wybudował obiekt, który wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Z powodu braku zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemożliwa jest też legalizacja tego obiektu. Zaszła więc konieczność orzeczenia rozbiórki spornego obiektu. Bez znaczenia dla sprawy są też podawane przez stronę motywy jej postępowania w sytuacji oczywistej samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pełnomocnik skarżącego zarzuca wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wybudowanie przedmiotowego obiektu stanowi oczywistą samowolę budowlaną, - naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP – jako że możliwość "legalizacji" budowy budynku rozpatrzono z oderwaniem od wszelkich okoliczności istniejących w sprawie, - niezastosowanie w sprawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 i art. 55 Prawa budowlanego, jako że nie było oczywistej samowoli budowlanej skoro skarżący złożył zgłoszenie wykonywania robót. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: - uchylenie - zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można podzielić poglądu wyrażanego w skardze kasacyjnej, iż w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca samowola budowlana i że była możliwa legalizacja spornego obiektu budowlanego, gdyż pogląd ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Pojęcie "samowoli budowlanej", chociaż nie jest pojęciem określonym ustawowo, w praktyce odnosi się do stanów faktycznych określonych w hipotezie przepisów art.48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Istnienie samowoli budowlanej bądź jej brak, stwierdza właściwy organ oceniając konkretny obiekt budowlany, odnosząc się do wymogów obowiązującego prawa. W zasadzie wszystkie obiekty budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt Prawa budowlanego, wymagają zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc samowolą budowlaną z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 1 lub art.49b ust. 1 Prawa budowlanego, może być wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, jeżeli takie jest wymagane. Nie ma mniejszych i większych samowoli budowlanych, gdyż dokonanie zgłoszenia w sytuacji, kiedy na wybudowanie konkretnego obiektu budowlanego było wymagane pozwolenie na budowę, bądź wybudowanie innego obiektu niż określono to w zgłoszeniu, jest naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, sankcjonowanym określonymi konsekwencjami prawnymi. Do dnia 11 lipca 2003 r. taką jedyną konsekwencją prawną był bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu przed nowelizacją), który dopuszczał wyłącznie orzeczenie nakazu rozbiórki był kilkakrotnie kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z Konstytucją RP. Jednak Trybunał Konstytucyjny pomimo dużej restrykcyjności tego przepisu, nie dopatrzył się jego niezgodności (sprzeczności) z Konstytucją. Należy stwierdzić, iż budowa obiektu innego niż określono w zgłoszeniu bądź budowa na podstawie zgłoszenia obiektu budowlanego, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jest próbą obejścia prawa, nadużyciem prawa, które to działanie (zaniechanie) nie może korzystać z ochrony prawnej. Po wspomnianej nowelizacji (zmianie) ww. przepisu, stworzono alternatywną możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jednak nie wszystkich i nie w każdych warunkach, co wynika z brzmienia ar. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie pozwala na legalizację takiego obiektu. W świetle powyższych rozważań i stanu faktycznego sprawy, trudno również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 i 55 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ppsa orzekł, jak w sentencji.