II OSK 488/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Zygmunt Zgierski (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 621/04 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. M. ma decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał T. M. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...] położonych w miejscowości L., wybudowanego od strony drogi [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał, iż skarżąca w roku 1999 i 2002 dokonała budowy ogrodzenia z prefabrykowanych elementów żelbetowych na działce nr [...] oraz bramy wjazdowej z kształtowników stalowych na działce nr [...], bez wymaganego zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 roku, stosownie do przepisu art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożono na skarżącą obowiązek przedstawienia określonych dokumentów zmierzających do zalegalizowania budowy. Skarżąca nie wykonała jednak nałożonych obowiązków, zatem konieczne stało się wydanie, na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzji o nakazie rozbiórki. W dniu 12 lipca 2004 roku T. M. odwołała się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem odwołującej się, o tendencyjności decyzji świadczy fakt, iż organ I instancji nie wyjaśnił, czy działki [...] i [...], które przed podziałem stanowiły jedną działkę o nr [...], były wcześniej ogrodzone i w jakich okolicznościach doszło do odbudowy ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że zrealizowane roboty naruszają przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a rozpatrywana sprawa mieści się w zakresie w/w robót, organ stwierdził, że właściciel działek o nr [...] i [...] nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku przed rozpoczęciem robót, co stanowi samowolę budowlaną podlegającą sankcjom, o których mowa w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brak dokonania wymaganego zgłoszenia w latach 1999 – 2003 został potwierdzony w Starostwie Powiatowym w T. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. M. podniosła, iż stała się właścicielką działek kilka lat po odbudowie ogrodzeń na nieruchomościach, których użytkownikami byli uprzednio jej rodzice. Ogrodzenie zostało odbudowane w roku 1997, a roku 2002 wymieniono jedynie uszkodzoną bramę i część elementów żelbetowych ogrodzenia. Zdaniem skarżącej organy nadzoru zbyt dowolnie interpretują pojęcie budowy, odbudowy i naprawy ogrodzenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał za bezsporny fakt odbudowania ogrodzenia działek skarżącej w roku 1997, a następnie odbudowanie części tego ogrodzenia przez małżonka skarżącej w roku 2002. Czynności wykonane w ramach tej ostatniej odbudowy to wymiana bramy na nową – szerszą oraz wymiana części uszkodzonych elementów żelbetowych. Budowa ogrodzenia, jak i późniejsza odbudowa, podlegały zgłoszeniu właściwemu organowi. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały roboty polegające na zmianie konstrukcji ogrodzenia (zmieniono usytuowanie słupków umożliwiających zainstalowanie szerszej bramy) jako odbudowę. Skarżąca posiada tytułu prawny do nieruchomości, na których znajduje się ogrodzenie, a zatem wyłącznie do niej, jako właściciela, mogła zostać skierowana zaskarżona decyzja. Właściciel działki, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych decyzją, o której mowa w art. 49b ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej przez T. M. od całego wyroku podniesiono zarzut: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: a) przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w jego pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 89, poz. 414), który należało zastosować zgodnie z art. 103 ust. 1 i ust. 2 przejściowych ustawy, b) przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z których wynika, że skarżąca nie miała obowiązku dokonania zgłoszenia, c) przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 103 ust. 1 i ust. 2 przepisów przejściowych i końcowych ustawy Prawo budowlane, b) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności rzutujących na ustalenie stanu faktycznego, tj.: - nieustalenie rodzaju przeprowadzonych przy ogrodzeniu prac oraz terminu ich dokonania, - niesłuszne stwierdzenie, iż charakter i zakres robót wykonanych przy ogrodzeniu uzasadnia zakwalifikowanie ich jako odbudowa w sytuacji, gdy w rzeczywistości był to remont. Powołując takie podstawy kasacyjne T. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż treść art. 103 ustawy Prawo budowlane potwierdza zasadę, iż ustawa nie działa wstecz. Stąd obowiązek stosowania przepisów z daty zdarzenia. W latach 1997 – 1999, zgodnie z art. 49 ustawy Prawo budowlane, nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli od daty zakończenia budowy obiektu upłynęło 5 lat. Sąd nie wyjaśnił sprawy pod kątem zastosowania tych przepisów ani też nie wyjaśnił okoliczności faktycznych. Sąd nie ustalił charakteru prowadzonych prac i terminu realizacji robót. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, należy zauważyć, iż wniesiony środek odwoławczy zawiera jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, podczas gdy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się fakty ustalone przez Sąd pierwszej instancji. Należy w związku z tym stwierdzić, iż ustalenia faktyczne mogłyby zostać podważone jedynie w razie podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowego w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej powołany został co prawda przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jednakowoż w ramach tego zarzutu wywiedziono, iż "doszło do naruszenia art. 103 ust. 1 i ust. 2 przepisów przejściowych i końcowych ustawy Prawo budowlane, nie ustalono rodzaju przeprowadzonych przy ogrodzeniu prac oraz terminu ich dokonania, niesłusznie stwierdzono, iż charakter i zakres robót wykonanych przy ogrodzeniu uzasadnia zakwalifikowanie ich jako odbudowa w sytuacji, gdy w rzeczywistości był to remont". Tymczasem nie jest wystarczające do podważenia ustaleń faktycznych podniesienie zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności bez jego powiązania z konkretnym przepisem prawa. Nie wykazano zatem naruszenia jakichkolwiek przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny obowiązany był zbadać na podstawie stanu faktycznego, który przyjął sąd I instancji. Innymi słowy mówiąc, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego musiała być więc dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznała za prawidłowy. Zarzucenie naruszenie przez Sąd I instancji art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, jako naruszenie przepisów postępowania, nie mogło odnieść zamierzonego rezultatu, a to z tej przyczyny, iż przepis ten, jako przepis o charakterze intertemporalnym, zawiera li tylko reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego. Zgodnie zatem ze stanem faktycznym przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, należy uznać, iż inwestycja, polegająca na budowie ogrodzenia na działce nr [...], zrealizowana została w roku 1997, natomiast na działce nr [...] - w roku 2002. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w roku 1997, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Przez budowę, jak wynika z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Odbudowanie zatem w roku 1997 ogrodzenia z elementów żelbetowych, w miejsce starego, zniszczonego w toku robót przy budowie wodociągu, w przypadku, gdy znajdowało się od strony ulicy, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero z dniem 24 grudnia 1997 roku, na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111 poz. 726), zniesiono wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu ogrodzeń, lecz zastąpiono go obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi – art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Również po myśli art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w roku 2002, odbudowa ogrodzenia wymagała dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Odbudowa ogrodzenia podlegała więc takim samym rygorom jak jego budowa. Skarżąca nie przedstawiła tymczasem żadnych dowodów świadczących o tym, że ogrodzenia odbudowane zostały po uprzednim zgłoszeniu, mimo że w toku postępowania strona podnosiła, iż zgłoszenia budowy prawdopodobnie dokonano - powinna była zatem twierdzenie swe poprzeć stosownymi dowodami. Należy wskazać, iż to na stronie postępowania, a nie na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek udowodnienia, iż obciążający ją wymóg uzyskania pozwolenia czy zgłoszenia został spełniony. Nie można także uznać, iż roboty budowlane przeprowadzone w roku 2002, polegające na wymianie uszkodzonej bramy, kilku elementów ogrodzenia i wiążące się ze zmianą konstrukcyjną, miały charakter remontu. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wynika z powyższego rodzaj prac przeprowadzonych w roku 2002 nie uprawniał do uznania ich za prace remontowe, lecz za odbudowę. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie "w pierwotnym brzmieniu". W ocenie autora skargi kasacyjnej treść art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przesądza, iż przepis art. 49 ust. 1 wyłączał możliwość nakazu przymusowej rozbiórki z uwagi na upływ 5 lat od dnia zakończenia budowy. Skarga kasacyjna pomija jednak tę ważką okoliczność, że samo sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (a więc Prawa budowlanego z 1974 r.), wyraźnie wskazuje, że nie mogą być w tych sprawach stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a więc także art. 49 tego Prawa. Na marginesie tylko zauważyć należy oczywisty brak konsekwencji po stronie autora skargi kasacyjnej, a sprowadzający się do tego, że z jednej strony forsowana jest teza o braku możliwości zastosowania sankcji rozbiórki z uwagi na upływ terminu przedawnienia, zaś z drugiej strony w toku postępowania przed sądem I instancji strona skarżąca utrzymywała, iż wymagane zgłoszenie zostało jednak dokonane. Jednocześnie, skoro samowola budowlana miała miejsce w roku 1997 oraz w roku 2002, a organy orzekające wydawały decyzje w 2004 r., to podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie dotyczyło obiektów, "których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne". Powyższa konstatacja czyni jednocześnie nieskutecznym zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 48 Prawa budowlanego. Pomijając już okoliczność, że po pierwsze: we wniesionym środku odwoławczym nie wskazano na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać, a po drugie: przepisu tego sąd I instancji nie stosował, to stwierdzić należy, co następuje: Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Strona skarżąca oczywiście mogła w skardze kasacyjnej podnieść, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, ale wówczas powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przepis taki nie został jednak wskazany. Skoro, jak wskazano wcześniej, po dniu 24 grudnia 1997 r., w przypadku ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, istniał obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (wcześniej uzyskania pozwolenia na budowę), zaś strona skarżąca nie udowodniła, iż obowiązki te zostały dopełnione, odbudowa ogrodzenia prawidłowo poczytana została za samowolę budowlaną. Stosownie do treści art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, iż skarżąca nie dopełniła powyższych obowiązków, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie, stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o nakazie rozbiórki. Bez znaczenia pozostaje zatem twierdzenie skarżącej, iż ogrodzenie wybudował poprzedni właściciel nieruchomości. Jeżeli bowiem występuje następstwo prawne (gdy sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego), obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.