II SA/Lu 746/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wiesława Achrymowicz-sprawozdawca, Protokolant Stażysta Monika Kowalik, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...]r Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] r. , utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...], o powierzchni w wymiarze 3050 m², na rzecz A.S., W.S., L.W., Z.W., M.W., J.W., J.W., P.W., i E.W. pod tytułem współwłasności, jako uprzednich współwłaścicieli bądź już ich następców prawnych z racji dziedziczenia, stwierdzonego postanowieniami sądu powszechnego. Organ administracji wskazał na okoliczność, iż badana nieruchomość została zbyta Skarbowi Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mocą aktu notarialnego sporządzonego w dacie [...] r., a dla realizacji celu publicznego w postaci budowy przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego o nazwie " [...]", w oparciu o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] r., nie zachowaną, gdy w istocie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa na wskazanym gruncie nie usytuowała żadnego z należących do jej zasobów budynku. Natomiast zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. omawiana nieruchomość gruntowa została oddana w nieodpłatne użytkowanie na czas w niej określony na rzecz [...] z przeznaczeniem na czasowy ogród działkowy. Z przedstawionych ustaleń faktycznych, organ rozstrzygający wyprowadził konkluzję, iż wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na cel inny niż wskazany, jako podstawa dla wywłaszczenia, co realizuje hipotezę art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniając żądanie wniosku legitymowanych podmiotów zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy nie zachodzą okoliczności wyłączające zastosowanie rozważanej instytucji. W tym miejscu należy wskazać, iż przedmiot administracyjnego rozstrzygnięcia uprzednio był objęty kontrolą sądowoadministracyjną w sposób merytoryczny, w sprawie II SA/Lu 285/95, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na istotne naruszenia przepisów o postępowaniu w administracji, a w dalszej kolejności obligował organy rozstrzygające do rozważenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy unormowania art. 2 ust 1 ustawy z dnia 06 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wskazując na status ogrodu usytuowanego na objętej żądaniem zwrotu nieruchomości, jako stałego oraz akcentując okoliczność stanu władania, jako rozstrzygającego dla jurydycznej oceny na gruncie unormowania obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zawartego w jej art. 69 ust. 1 w świetle stanowiska wypracowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Na powyższe rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożył [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucał naruszenie podstawowych zasad prawnych, w tym w szczególności zasady sprawiedliwości, przy całkowitym pominięciu praw działkowców, poczynionych przez nich nakładów, z istotną dla nich szkodą, przypisując im status właścicieli do badanej nieruchomości oraz przepisów prawa administracyjnego, cywilnego, w tym obligacyjnego, jak też ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, nadto przy pominięciu wskazań prawnych zawartych w uprzednio podejmowanych wyrokach sądowoadministracyjnych oraz dyrektyw interpretacyjnych dyktowanych wykładnią systemową obowiązującego porządku prawnego. Konkretyzując stanowisko prawne, skarżący wskazywał na naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania administracyjnego, a dalej art. 136 i art. 137 przywoływanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności wobec pominięcia w rozważaniach unormowania zawartego w art. 136 ust. 5 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z jego faktycznym i jurydycznym uzasadnieniem, jakie legło u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności, gdy decyzje objęte skargą, powzięte w toku instancji w badanym postępowaniu administracyjnym, tego rozstrzygającego wymogu nie realizują, co podlegało stwierdzeniu w sprawie niniejszej poza granicami zarzutów formułowanych w skardze, jak tego wymaga dyspozycja art. 134 § 1 przywołanej na wstępie rozważań ustawy. Dla jurydycznej oceny przesądzające znaczenie ma, wynikająca z aktualnie obowiązującego stanu prawnego, formalnoprawna okoliczność, pominięta w kontrolowanym postępowaniu przez organy rozstrzygające w toku instancji, iż w przedmiocie żądania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego przedmiot prawa własności Gminy Miasta w myśl zapisu zawartego w dziale II Księgi Wieczystej [...], zgodnie z uzyskanym w postępowaniu administracyjnym odpisem z dnia 23 czerwca 2003 r., co do zasady nie był uprawniony orzekać pierwszoinstancyjnie Prezydent Miasta , który w zaistniałych okolicznościach podlega wyłączeniu w trybie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Podzielając stanowisko prawne wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03 / ONSA 2003/4/115/ zważyć należy, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca co do zasady powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). W omawianej sprawie należy zatem przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. W konsekwencji należy uznać, że bezprzedmiotowy jest problem wyłączenia innych pracowników urzędu miasta. Zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie oznacza odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu miasta. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że decyzja podpisana "z upoważnienia organu" na zewnątrz jest decyzją tego organu, który udzielił upoważnienia. Gdyby więc stanąć na przeciwnym stanowisku, że wyłączony od udziału w postępowaniu prezydent jednak może udzielić upoważnienia do wydania decyzji któremuś z pracowników urzędu miasta, byłoby to obejście przepisów o wyłączeniu pracownika i organu. Co prawda prezydent nie mógłby wydać decyzji osobiście, ale mógłby to uczynić za pośrednictwem jednego z podległych mu pracowników. Skoro prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności; nie może na przykład dać upoważnienia do jej załatwienia któremukolwiek z podległych sobie pracowników. Potwierdzenie tej tezy znajdujemy zarówno w art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców, jak i w art. 28 f tej ustawy, stanowiącym, że w wypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Zaprezentowana interpretacja pozostaje w nurcie utrwalonego orzecznictwa NSA. Warto w tym miejscu przypomnieć, że już w wyroku z dnia 11 września 1992 r. sygn. akt IV SA 404/92 (ONSA 1993, z. 2, poz. 50) NSA stanął na stanowisku, że "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie co do zasady w okolicznościach badanej sprawy, osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W omawianej sytuacji więc będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Stwierdzone formalnoprawne uchybienie o jurydycznie rozstrzygającym znaczeniu, wyczerpuje hipotezę art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do obu decyzji powziętych w toku instancji, stanowiąc o ich nieważności, co w swej istocie na obecnym etapie wyklucza kontrolę legalności merytorycznej treści administracyjnego rozstrzygnięcia, które w wyniku dalszego procedowania winny będzie podjąć już uprawniony organ administracji publicznej w odniesieniu do każdej instancji, w ramach w sposób szczególny uregulowanej kognicji, w konsekwencji otwierając dopiero przyszłą drogę dla możliwości wyczerpania trybu realizacji ich sądowoadministracyjnej kontroli, już w kontekście materialnoprawnych przesłanek, najistotniejszych z punktu widzenia spornych stanowisk stron postępowania administracyjnego, stosownie do ewentualnej inicjatywy legitymowanych podmiotów. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i przy zastosowaniu art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, gdy obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego od organu na rzecz podmiotu skarżącego znajduje jurydyczną podstawę w art. 200 ostatnio przywołanej ustawy.