I OSK 695/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska, Marek Stojanowski, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2812/03 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. Spółka z o.o. w [...] na rzecz H. K. kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 23 grudnia 1994 r. Nr [...], zmienioną decyzją z dnia 28 kwietnia 1995 r. Nr [...] stwierdził, że z dniem 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwo Państwowe "U." w [...] nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego działkę nr 47/2, o powierzchni 3255 m2 , położoną przy ul. [...] w [...] – uprzednio nabytą przez Skarb Państwa od K. P.– oraz własność budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaś – po rozpatrzeniu wniosku K. P. – decyzją z dnia [...] [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych Wojewody i swą odmowną decyzję utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] [...]. natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uwzględniając skargę K. P., wyrokiem z dnia 9 lutego 2004 r. I SA 2812/03 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podał, że organ nadzoru był obowiązany zbadać, czy decyzje uwłaszczeniowe zostały wydane z zachowaniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), lecz nie zostało wyjaśnione, czy – w rozumieniu tego przepisu – grunt pozostawał w zarządzie uwłaszczonego przedsiębiorstwa, a uwłaszczenie nie naruszało prawa K. P. do zwrotu będącej przedmiotem uwłaszczenia nieruchomości. Sąd uznał w szczególności, że decyzję uwłaszczeniową wydano przed rozpatrzeniem wniosku K. P. o zwrot całej nieruchomości, gdyż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 1 marca 1994 r. Nr [...] orzeczono tylko o zwrocie działki nr 47/1 i wniosek w części dotyczącej działki nr 47/2 pozostał nierozpoznany. Ze skargą kasacyjną wystąpiło "U." Spółka z o.o. w [...] "zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wyjście poza zakres omawianego przepisu, polegające na badaniu merytorycznych przesłanek w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę badania wyłącznie - czy zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że : " Zaskarżone orzeczenie opiera się na całkowicie dowolnej i sprzecznej z ich brzmieniem interpretacji oświadczeń woli skarżącej K. P., ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wydaną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazał Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa, zbadanie uprawnień Przedsiębiorstwa Państwowego "U." do gruntu, a więc zbadanie kwestii merytorycznej co w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne. Kwestie bowiem merytoryczne są przedmiotem rozpoznania w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem rozpoznania w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji są wyłącznie zarzuty oparte na naruszeniu prawa, a w konkretnej sprawie na badaniu, czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Żadna z tych przesłanek w sprawie niniejszej nie występuje". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że decyzje uwłaszczeniowe nie zostały wydane przed rozpatrzeniem wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż K. P. złożyła wniosek alternatywny, w takim zaś razie uwzględnienie jednego ze zgłoszonych wniosków stanowi rozstrzygnięcie o całości żądania, przy czym jeszcze K. P. nie tylko nie skorzystała z przysługujących jej od decyzji zwrotowej środków, lecz ponadto z własnej inicjatywy pisemnie zrzekła się roszczeń co do działki nr 47/2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniosła o jej oddalenie już z tej przyczyny, że przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i – w świetle art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przytoczona podstawa kasacyjna jest nieprawidłowa. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2005 r. "U." podtrzymało zarzut naruszenia przez sąd "art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.", wyjaśniając, że – chociaż przed sądami administracyjnymi nie stosuje się wprost kodeksu postępowania administracyjnego – na tej podstawie było prowadzone postępowanie nadzorcze, co sąd powinien wziąć pod uwagę. W piśmie tym podniesiono ponadto, że sąd naruszył granice badania decyzji w trybie postępowania o stwierdzenie jej nieważności, gdyż to nadzwyczajne postępowanie ma ograniczony zakres i z pewnością nie mieści się w nim badanie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż kontrola w tym zakresie jest dopuszczalna wyłącznie w toku zwykłej kontroli instancyjnej, nie można więc było nakazać badania merytorycznych podstaw wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie. Z kolei w piśmie z dnia 17 marca 2006 r. "U." wnosiło o przeprowadzenie przed sądem kasacyjnym dowodu z zeznań świadka na okoliczność, że K. P. dobrowolnie złożyła pisemne oświadczenie o cofnięciu roszczeń co do działki nr 47/2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przez sąd prawa materialnego – przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania – jeżeli uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – przy czym wyłącznie przepisów postępowania sądowego. Pomijając szczególny przypadek określony w art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczony w skardze kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu sądowym. Wprawdzie była rzeczą sądu ocena, czy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowych organ nadzoru trafnie uznał, że nie zachodzą przyczyny, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak podstawę wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem te przepisy zostały naruszone, jeżeli uchylenie zaskarżonej decyzji nie znajdowało uzasadnienia, ani w prawie materialnym, ani w przepisach postępowania administracyjnego. Należy zarazem wyjaśnić, że – odmiennie niż utrzymuje się w skardze kasacyjnej – ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wymaga odniesienia do przepisów, na których podstawie wydano mającą podlegać stwierdzeniu nieważności decyzję, właśnie dlatego, aby ustalić, czy zostały spełnione określone w nich wymagania, w tej sprawie dotyczące zarządu gruntem oraz ochrony praw osób trzecich. Z kolei – jak wprost stanowi art.106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, a zatem wniosek o przesłuchanie świadka nie mógł być uwzględniony i nie podlegał rozpoznaniu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 i art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz H. K. będącej następcą prawnym zmarłej K. P.