I OSK 1001/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, , Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 182/04 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 182/04 oddalił skargę E. R. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 30 czerwca 2003 r. E. R. – nauczycielka języka polskiego w Samorządowym Zespole Szkół w [...], złożyła wniosek do [...] Kuratora Oświaty o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. Zgodnie z art. 9 b ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.-Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) warunkiem nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywna oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej. Skarżąca posiada wyższe wykształcenie magisterskie w zakresie filologii polskiej oraz przygotowanie pedagogiczne, odbyła także staż na stopień nauczyciela dyplomowanego w wymiarze 2 lat 9 miesięcy, uzyskała pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W wyniku postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez [...] Kuratora Oświaty skarżąca nie uzyskała akceptacji tej Komisji. Stosownie do art. 9 b ust. 6 w zw. z art. 9 b ust. 4 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, w przypadku niespełnienia przez nauczyciela łącznie wszystkich warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu skarżąca wniosła w dniu 11 sierpnia 2003 r. wskazując, że postępowanie kwalifikacyjne zostało przeprowadzone wadliwie. W piśmie z dnia 2 września 2003 r. (po otrzymaniu od [...] Kuratora Oświaty odpowiedzi na pismo z dnia 29 lipca 2003 r. dotyczące pracy Komisji, jej składu i posiedzeń) skarżąca uzupełniła odwołanie zarzucając organowi I instancji uchybienia proceduralne w wydaniu decyzji tzn. naruszenie art.10 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego podjęto działania nadzorcze w trybie art. 9 h ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela i nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone przez Komisję Kwalifikacyjną przy [...] Kuratorze Oświaty, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825). Komisja zapoznała się z dokumentacją i każdy z jej członków dokonał oceny punktowej. Komisja uzasadniając w protokole ocenę, odniosła się do wymagań określonych w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Wszyscy członkowie Komisji złożyli oświadczenia, że nie występują, ani nie są im znane okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości, co do ich bezstronności w rozpatrywaniu wniosku o awans zawodowy E. R. Minister wyjaśnił, iż obowiązujący stan prawny nie daje organowi odwoławczemu podstaw do weryfikowania oceny spełnienia wymagań na stopień nauczyciela dyplomowanego dokonanej przez Komisję Kwalifikacyjną. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] wydana w przedmiotowej sprawie, stała się przedmiotem skargi E. R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz jej interes prawny. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie zasady dwuinstancyjności, ponieważ organ II instancji nie rozpatrzył jej odwołania merytorycznie, a jedynie pod względem formalnym tzn. ocenił tylko procedurę powołania Komisji Kwalifikacyjnej, quorum na posiedzeniu, czy obliczanie punktacji. Ponadto – zdaniem skarżącej – naruszono zasadę praworządności przez brak odniesienia się do wskazanego przez skarżącą naruszenia art. 24 § 1 k.p.a. przez Komisję Kwalifikacyjną w przypadku rozpatrywania jednego z wniosków. Skarżąca wskazała także na naruszenie art.10 § 1 k.p.a. przez fakt, że Kurator w decyzji z dnia [...] nie ustosunkował się do jej zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 29 lipca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. Jeśli chodzi o zarzut braku podniesienia się organu I instancji do pisma skarżącej z dnia 29 lipca 2003 r. wyjaśniono, że pismo to wraz z odwołaniem z dnia 11 sierpnia 2003 r. [...] Kurator Oświaty przekazał organowi II instancji, który w postępowaniu odwoławczym przeprowadził pełną analizę stanu faktycznego i prawnego na podstawie przekazanych akt oraz z uwzględnieniem materiałów wniesionych przez skarżącą bezpośrednio do organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę nie stwierdził, aby organy podejmujące w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, dopuściły się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżąca spełniała warunki do nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W sprawie bezspornym jest, że Komisja Kwalifikacyjna powołana na mocy art. 9 g ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela przez [...] Kuratora Oświaty, w dniu [...] rozpatrzyła wniosek wraz z załączoną dokumentacją i nie wydała zaświadczenia o akceptacji, o którym stanowi przepis § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Skarżąca nie uzyskała bowiem wymaganej ilości punktów określonych w dyspozycji powołanego przepisu. Z tych względów Komisja orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego. Mając na uwadze, że warunkiem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego jest posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie prawidłowo uznały, że skarżąca nie spełniła jednego z warunków do ubiegania się o nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności Sąd I instancji wskazał, że zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym w ogóle nie była i nie mogła być badana kwestii prawidłowości dokonanej oceny przedstawionej przez skarżącą dokumentacji. Podkreślenia wymaga, że o nadaniu lub odmowie nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, zawsze decyduje organ sprawujący nadzór pedagogiczny, czyli w tej sprawie [...] Kurator Oświaty. Nie są natomiast takimi organami komisje kwalifikacyjne i egzaminacyjne, a zatem nie są one uprawnione do podejmowania decyzji o nadaniu lub odmowie nadania stopnia. Przepisy rozdziału 3 ustawy Karta Nauczyciela nie przewidują trybu odwoławczego od orzeczenia komisji kwalifikacyjnej powołanej do oceny spełnienia przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego. Sąd I instancji wskazał, że nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadania stopnia awansu zawodowego przez komisję kwalifikacyjną, sprawuje właściwy minister. Nadzór ten ma charakter legalnościowy. W przedmiotowej sprawie Minister Edukacji Narodowej i Sportu podjął działania nadzorcze w trybie przepisu 9 h ustawy Karta Nauczyciela i nie stwierdził naruszeń przepisów prawa przez powołaną Komisję Kwalifikacyjną. Sąd I instancji również nie stwierdził, aby działania Komisji naruszały procedurę określoną w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. Komisja dokonała bowiem oceny spełnienia przez skarżącą wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w powołanym rozporządzeniu na podstawie dokumentacji, która spełniała wymogi formalne. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut co do braku bezstronności Komisji. Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a., mającym odpowiednie zastosowanie wobec komisji kwalifikacyjnej, działającej na podstawie art. 9 g ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, członek komisji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu kwalifikacyjnym 1) w którym jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w którym był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w którym brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu którego wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w którym jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Skarżąca nie wykazała, aby w Komisji zasiadała osoba, która wbrew złożonemu oświadczeniu podlegałaby wyłączeniu z mocy art. 24 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie Ppsa) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi mimo, że w zaskarżonej decyzji jak również w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia: art. 10 § 1 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania, art. 6 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty zawarte w skardze rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wskazanego przez nią zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji poprzestał na wyjaśnieniach organów administracyjnych, które rzekomo uwzględniły zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 29 lipca 2003 r. Podczas gdy w żadnym z pism organów I i II instancji nie ma odpowiedzi na konkretne zastrzeżenia i uwagi skarżącej, co jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie może być brana pod uwagę kwestia prawidłowości dokonanej oceny dokumentacji przez Komisje Kwalifikacyjną, zaś nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie stopnia awansu zawodowego przez Komisję Kwalifikacyjną ma jedynie charakter legalnościowy, nie zaś merytoryczny. Skarżąca wskazała, że działanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania to nie tylko kontrola decyzji organu administracyjnego pod kątem formalnym, lecz również merytorycznym. Sprawdzenie zaś decyzji organu I instancji pod kątem merytorycznym, to również sprawdzenie pracy Komisji Kwalifikacyjnej, protokołów z posiedzeń. Zdaniem skarżącej organ administracyjny, który nie uczestniczy bezpośrednio w całym postępowaniu, wydając decyzję na podstawie czyjeś subiektywnej oceny, powinien mieć możliwość merytorycznego sprawdzenia, czy Komisja działa w granicach prawa, czy nie przekracza swoich uprawnień. Skarżąca podniosła również, iż Sąd nie uwzględnił zarzutu, co do braku bezstronności Komisji Kwalifikacyjnej. Tymczasem wskazywała ona, że jeden z członków Komisji Kwalifikacyjnej działał niezgodnie z dyspozycja art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie dotyczyło to wprawdzie wniosku skarżącej, lecz innej osoby, co jednak – zdaniem skarżącej – miało istotny wpływ na jej postępowanie kwalifikacyjne przed Komisją. Jak bowiem wskazała A. P. dyrektor Samorządowego Zespołu Szkół w [...], uczestniczyła w trzech postępowaniach kwalifikacyjnych swoich podwładnych. Jedno z tych postępowań dotyczyło wniosku K. N., która jest siostrą A. P. W ocenie skarżącej jest to oczywiste naruszenie zakazu zawartego w art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli Komisja Kwalifikacyjna w takim samym składzie, choć raz rażąco narusza prawo, to od takiej Komisji nie można domagać się rzetelnej, obiektywnej oceny jej dorobku zawodowego. Komisja Kwalifikacyjna, która z założenia dba o interes członka rodziny przedstawiciela tejże Komisji, rażąco narusza zakaz art. 24 k.p.a. i nie powinna w takim składzie decydować o uprawnieniach i kompetencjach skarżącej, gdyż – jej zdaniem – zadbała o interes innego wnioskodawcy jej kosztem. Skarżąca przyznała, że wprawdzie Komisja w jej postępowaniu kwalifikacyjnym nie naruszyła art. 24 k.p.a., to jednak naruszenie tych przepisów wobec jej koleżanki z pracy miało istotny wpływ na wynik prac Komisji także w tej sprawie. Tych wątpliwości nie rozstrzygnął ani Sąd I instancji, ani żaden z organów odwoławczych. Ponadto skarżąca wskazała, iż w przypadku gdy strona zawiadamia o popełnieniu przestępstwa, to obowiązkiem organów administracyjnych, jak też Sądu, jest sprawdzenie tego oraz niezwłoczne poinformowanie prokuratora. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie powyższe nie ma znaczenia. W konsekwencji, w ocenie E. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, zaskarżonym orzeczeniem naruszył prawo oraz interes prawny skarżącej, uniemożliwiając jej tym samym prawo do praworządnego, obiektywnego, zgodnego z zasadami etyki zawodowej postępowania kwalifikacyjnego o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres orzekania przez ten Sąd sprawy wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Z tego powodu szczególne znaczenie w postępowaniu kasacyjnym ma należyte sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa oraz ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia art.141 § 4 Ppsa mógłby stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, gdyby skarżąca wykazała, że sąd pierwszej instancji uchybił temu przepisowi i wskazała, jaki wpływ mogło mieć to uchybienie na wynik sprawy. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Wbrew odmiennemu twierdzeniu autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów naruszenia: art. 10 § 1 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania, art. 24 § 1 k.p.a. Nie miał natomiast obowiązku ustosunkowywania się do wszelkich twierdzeń skarżącej i wszystkich jej tez zawartych w skardze. Zwłaszcza do tych, które dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały istotnego znaczenia. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może uzasadniać subiektywna ocena dowodów dokonana przez skarżącą niezadowoloną z niekorzystnego dla niej wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w doniesieniu do tego zarzutu jest tylko polemiką z przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.