II SA/Wr 967/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie prawa do wyżywienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej odmowy D. A. prawa do korzystania z wyżywienia w domu dziennego pobytu [...], 2) dalej idącą skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 33 § 4 Kpa w zw. a art. 3 pkt 6 i 7, art. 4, art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust 7, art. 13, art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1999r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.), a także w oparciu o Uchwałę Zarządu Miasta [...] Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1997r. w sprawie odpłatności za wyżywienie w Domach Dziennego Pobytu na terenie miasta [...] oraz na podstawie pkt 6 Regulaminu Domów Dziennego Pobytu w O. przyznał wnioskodawcy D. A. prawo do wyżywienia w postaci obiadów w DDP [...] w O. w okresie od 01.10.2002r. do 31.12.2002r., których całkowity koszt wsadu pokrywany będzie przez MOPR w O. W punkcie drugim odmówiono prawa do korzystania z wyżywienia w DDP [...] w O. D. A. W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek podlega częściowemu uwzględnieniu, gdyż D. A. nie kwalifikuje się do spożywania posiłków w DDP [...] w O., bowiem nie spełnia przesłanek o których stanowi punkt 6 regulaminu Domu Dziennego Pobytu, a to nie jest osobą w wieku emerytalnym, ani też nie ma orzeczonej aktualnie grupy inwalidzkiej. Analiza zaś sytuacji socjalno-bytowej rodziny D. A. uzasadnia przyznanie mu prawa do wyżywienia w postaci obiadów. Odwołanie od tej decyzji złożył D. A. Wskazywał w nim, iż nie zgadza się z decyzją z dnia [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., gdyż zapadła ona w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem odwołującego się organ zmienił decyzję, po uchyleniu poprzedniej przez SKO w O., na jego niekorzyść zmuszając go do odpłatności za obiady w okresie od 1 października 2002r. do 31 grudnia 2002r. W jego przekonaniu wątpliwości budzą zamiany zapisu z refundacji 100% wkładu na ograniczenie się MOPR do refundacji tylko wsadu. Nadto skarżący wskazywał, iż córce D. przysługuje prawo do posiłków, gdyż MOPR wypłacał jej rentę socjalną, a nadto do 2002r. miała ona ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a faktem jest, iż ustanie choroby następuje dopiero po upływie 5 lat. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 1 i 18 ustawy z dnia 12.12.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz.856, z póżn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniosło, iż prawidłowo uznał organ I instancji, że D. A. nie przysługuje prawo do nieodpłatnych obiadów w Domu Dziennego Pobytu [...] w O., gdyż nie spełnia ona przesłanek o których stanowi art. 6 regulaminu Domu Dziennego Pobytu. W zakresie zaś zarzutów D. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wątpliwości odwołującego dotyczące zawartego w treści decyzji sformułowania co do wysokości refundacji posiłków zostały wyjaśnione przez MOPR w O. i sprowadzają się do tego, iż w okresie od 01.10.20002r. do 31.12.2002r. całkowity koszt obiadów w całości pokrywać będzie MOPR w O., a zatem powyższe czyni w całości zadość żądaniu wnioskodawcy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł D. A. W złożonej skardze argumentował, iż zaskarżona decyzja dyrektora MOPR w O. w rażący sposób narusza zasady współżycia społecznego, jak też i zapisy ustawy zasadniczej, kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ustawy o pomocy społecznej. Skarżący kwestionował także wskazaną przez organy podstawę prawną decyzji, a to Uchwałę nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1997r. , wskazując na brak jej aktualizacji wobec zmieniających się przepisów ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Skarga D. A. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 1 i 18 ustawy z dnia 12.12.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz.856, z póżn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z [...]. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona prawu. Organy dopuściły się naruszenia przepisu przepisów prawa materialnego. Skarżący D. A. zwrócił się do MOPR w O. o przyznanie dwóch świadczeń w postaci obiadów w Domu Dziennego Pobytu [...] w O. w okresie od 1 października 2002r. do 31 grudnia 2002r. Rozstrzygnięcie zatem w niniejszej sprawie winny determinować przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz.414 z późn. zm. – zwaną dalej ustawą). Celem pomocy społecznej, w świetle art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest zaspokojenie niezbędnych życiowych potrzeb osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy obu instancji jako materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych wskazały m. in. przepisy oraz Uchwały Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. w sprawie odpłatności za wyżywienie w domach dziennego pobytu na terenie miasta [...] oraz Regulamin Domów Dziennego Pobytu w O. Na wstępie należy zauważyć, iż pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 1-11 cytowanej ustawy. W sprawie bezspornym było, iż wnioskodawca i jego córka D. A. znajdują się w takiej sytuacji materialnej, która uprawnia ich do ubiegania się o przyznanie świadczeń w formie niepieniężnej jak też i pieniężnej, o których stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Takie ustalenia poczyniły prawidłowo organy administracji publicznej, wskazując na nie w uzasadnieniu zapadłych decyzji. Nie sposób zatem w świetle powyższego nie podnieść, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 2 ust. 3). Na gminach ciąży obowiązek udzielania schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej (art. 13 ustawy). Dokonując analizy zapadłego rozstrzygnięcia organu należało uznać, iż organ bezzasadnie przyjął, że istnieją podstawy do odmowy uwzględnienia pomocy D. A. w postaci ciepłego posiłku w DDP [...] w O. Wskazanie przez wnioskodawcę konkretnego miejsca świadczenia pomocy nie oznaczało, iż niemożliwym było przyznanie tych posiłków w innym miejscu. Powyższe nie powodowałoby zmiany przedmiotu wniosku, bowiem stanowi go przyznanie konkretnego świadczenia, a nie miejsce jego realizacji. Rola pomocy społecznej sprowadza się do rozpoznania potrzeb wnioskodawcy i ich zaspokojenia przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Istotą przyznania pomocy w postaci obiadów jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby wnioskodawcy, w tym przypadku posiłku. Wskazanie miejsca realizacji świadczenia jest okolicznością pochodną, nie mającą wpływu na istotę sprawy. Uwadze organu II instancji uszło także i to, że podstawę prawną rozstrzygnięcia winien stanowić przepis art. 16 ust.1 ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W takiej zatem sytuacji, gdy osoba występująca z takim wnioskiem spełnia przesłanki z art. 16 ustawy, zapewnienie jednego gorącego posiłku dziennie jest obowiązkiem gminy i nie następuje w ramach uznania administracyjnego. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia użyte w nim przez ustawodawcę sformułowanie pomoc "przysługuje". W wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ł 2440/95, nie publikowanym, sformułowano tezę, iż: "Osobą, która "własnym staraniem nie może" zapewnić sobie choćby jednego gorącego posiłku dziennie, będzie nie tylko osoba, która z powodów finansowych nie jest w stanie posiłku tego sobie zapewnić, ale i osoba, którą z innych powodów /przykładowo niepełnosprawności, braku możliwości technicznych/ posiłku takiego nie może sobie przygotować." Pogląd ten jest w całości akceptowany przez skład orzekający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie wskazało na tę podstawę rozstrzygnięcia, co spowodowało, iż żądanie wnioskodawcy nie zostało ocenione w aspekcie tego przepisu. Nie sposób zgodzić się także z organem, że w niniejszej sprawie podstawę odmowy przyznania D. A. bezpłatnych obiadów w DDP [...] winna stanowić uchwała Zarządu Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. w sprawie odpłatności za wyżywienie w domach dziennego pobytu na terenie miasta [...]. Przywołana uchwała wydana została na podstawie art. 35 ust 2 ustawy, który stanowił że "Opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i w mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeśli ich dochód lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego w art. 4 ust. 1". Uchwała zgodnie z treścią § 1 pkt. 1 ppkt 1 i 2, ustala odpłatność za wyżywienie w domach dziennego pobytu prowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej na terenie miasta [...] dla podopiecznych domów dziennego pobytu za śniadania, obiady i kolacje w zależności od dochodu na członka gospodarstwa domowego. Już pobieżna analiza treści uchwały, jak też i podstawy prawnej jej wydania prowadzi do wniosku, iż dotyczy ona wyłącznie osób przebywających w ośrodkach wsparcia. Tymczasem skarżący, ani jego córka nigdy nie byli podopiecznymi domu dziennego pobytu, jak też nie starali się o pobyt i nie zostali tam skierowani, przeto stosowanie do nich tej uchwały nie ma podstaw prawnych. Brak jest tym samym i podstaw do stosowania przepisów regulaminu Domu Dziennego Pobytu [...] w O. Skarga w części dotyczącej przyznania D. A. prawa do wyżywienia w postaci obiadów w DDP [...] w O. w okresie od 01.10.2002r. do 31.12.2002r., których całkowity koszt wsadu pokrywany będzie przez MOPR w O. podlegała oddaleniu. Skarżącemu organ przyznał bowiem świadczenie zgodne w całości z jego wnioskiem, a wątpliwości skarżącego dotyczące kwestii użytego przez organ zapisu zostały wyjaśnione, na korzyść skarżącego i sprowadzają się do tego, iż D. A. w w/w okresie miał prawo do obiadów, których koszty w całości pokrywać będzie MOPR. W świetle zatem powyższego wobec barku uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych skarga w tej części podlegała oddaleniu. Wskazania co dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania D. A. prawa do korzystania z wyżywienia w domu dziennego pobytu [...] w O. wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i stąd też w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji uzasadnia, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu.