I OSK 662/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Anna Lech (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 910/03 w sprawie ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od W. I. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] o odmowie przyznania W. I. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku sąd przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy podając, że decyzją Nr [...] z dnia [...] burmistrz Miasta [...] działając na podstawie art. 7 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 156, poz. 1828) odmówił W. I. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji podał, iż w okresie od 1 maja do 31 października 2002 r. wnioskodawca, zamieszkując w [...] przy ul. [...], korzystał z dodatku mieszkaniowego. W następstwie zmiany mieszkania przeprowadzono u wnioskodawcy wywiad środowiskowy i ustalono, iż w obecnie w zajmowanym mieszkaniu strona przeprowadza remont, jej stałe wydatki związane z opłatami energii elektrycznej, telefonu stacjonarnego, telefonu komórkowego, alimentów przekazywanych na dziecko wynoszą 371 zł, ponadto koszty OC użytkowanego przez W. I. samochodu marki Ford Transit, zapłacone w listopadzie 2002 roku, wyniosły kwotę 260 zł. Łączny natomiast dochód w dwuosobowym gospodarstwie strony stanowią jego renta i zasiłek rodzinny w łącznej kwocie 452,42 zł. Organ administracji ustalił także, iż w miesiącu grudniu W. I. dokonał zapłaty czynszu w kwocie 466,11 zł. Z dalszych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wynikało, iż W. I. nie korzysta ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie otrzymuje zasiłku wyrównawczego, jak również nie występuje z roszczeniem alimentacyjnym wobec matki małoletniej córki, a córka ta pozostaje na jego wyłącznym utrzymaniu. W oparciu o powyższe ustalenia organ administracji uznał, iż zachodzi dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami, a rzeczywistymi wydatkami strony, co uzasadniało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji W. I. zarzucił organowi administracji błędną interpretację zebranego materiału dowodowego wskazując, iż nie spełnia warunków do stałego zasiłku wyrównawczego wobec braku całkowitej niezdolności do pracy, a środki na remont mieszkania pochodzą z odszkodowania uzyskanego tytułem zadośćuczynienia za nakłady poniesione w poprzednio zajmowanym lokalu mieszkalnym. Z tego też również źródła pochodziły pieniądze na zapłatę czynszu w kwocie 466,11 zł, OC samochodu, energii elektrycznej. Wskazał, iż samochód, który posiada jest samochodem niezbędnym do poruszania się jako inwalidzie, na okoliczność czego przedłożył stosowne dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a rezygnacja z dochodzenia alimentów na córkę M. wynika z trudnej sytuacji jej matki, która w miarę swoich możliwości dostarcza dziecku pomocy rzeczowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), po rozpoznaniu odwołania W. I. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż mimo spełnienia warunków do uzyskania dodatku mieszkaniowego, o jakich mowa w treści art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego świadczenia może rozpoznać go odmownie, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż deklarowany dochód odwołującego wynosi kwotę 226,21 zł miesięcznie na każdego z członków dwuosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki natomiast w skali miesiąca, bez kosztów żywności i odzieży, wynoszą 837 zł, z czego kwota 466,11 zł przypada na czynsz za mieszkanie. Podkreślono, iż w kwocie tej nie mieści się koszt eksploatacji samochodu marki Opel Omega posiadanego przez odwołującego, a wartość tego samochodu ustalono na kwotę 10 tys. zł. Organ administracji wskazał, iż o zasobności osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy świadczą nie tylko zadeklarowane dochody, ale również posiadane dobra materialne mające wpływ na poziom życia danej rodziny, a w konsekwencji ustalenia organu administracji I instancji dokonane zostały prawidłowo, słusznie też odmówiono przyznania odwołującemu świadczenia, gdyż pomiędzy wykazywanymi dochodami, a faktycznym jego stanem majątkowym zachodzi rażąca dysproporcja. Od decyzji tej W. I. złożył skargę do sądu wskazując, iż wydana została w niezgodności z prawem i stanem faktycznym. Skarżący zakwestionował ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc, iż nie posiada samochodu marki Opel Omega, jego czynsz wynosi miesięcznie 146,27 zł, podkreślił, iż Komisja do Spraw Niepełnosprawności przy Starostwie Powiatowym orzekła, iż wymaga on pomocy osób i przyznano mu międzynarodową kartę parkingową dla niepełnosprawnych. Uzasadnił posiadanie telefonu komórkowego koniecznością natychmiastowych wezwań pogotowia ratunkowego w przypadkach ataku astmy. Skarżący wskazał nadto, iż do końca grudnia 2001 roku, pozostając w tych samych co obecnie warunkach majątkowych, otrzymywał dodatek mieszkaniowy, co również miało miejsce w okresie od maja do listopada 2002 roku. W związku ze swymi zarzutami domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i sprostował częściowo ustalenia dokonane w postępowaniu odwoławczym, podnosząc, iż istotnie skarżący jest właścicielem samochodu marki Ford Transit, a nie Opel Omega. Ponad powyższą korektę podtrzymał argumentację i stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do stanu prawnego sprawy wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734). Z treści tego przepisu wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd uznał, że nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ocena zatem, iż pomiędzy ujawnionymi przez skarżącego dochodami a jego rzeczywistym stanem majątkowym zachodzi rażąca dysproporcja, była zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedwczesna. Nadto zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał na czym, w sytuacji skarżącego, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową. W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 §1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez radcę prawnego A. O. zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest naruszeniu prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ustalono z jakich w rzeczywistości źródeł strona poniosła wydatki niewspółmierne do stałych dochodów, jak również nie wyjaśniono z jakich względów wcześniej, już w trakcie obowiązywania przedmiotowego przepisu, organy obu instancji nie dopatrzyły się, w sytuacji majątkowej skarżącego, przesłanek wskazujących na konieczność odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, nadto, że decyzje objęte wyrokiem wydano z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w celu wykluczenia zarzutu dowolności. Skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że formułując treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych intencją ustawodawcy było, by wobec osób, które spełniają wszystkie ustawowe kryteria niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, istniała szczególna norma prawna, która w sytuacji, gdy dochód wykazany w deklaracji o wysokości dochodów jest niewspółmiernie niski do posiadanego stanu majątkowego, pozwalała na odmowę tego świadczenia, jeśli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zostanie ustalona rażąca dysproporcja między zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia każdorazowo w drodze wykładni pojęcia "rażąca dysproporcja" w konkretnym przypadku. Pojęcie "rażąca dysproporcja" ma przy tym dwa punkty odniesienia: jednym z nich są niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji, a drugim – faktyczny stan majątkowy. Różny jest przy tym ich zakres czasowy. Deklaracja w sprawie wysokości dochodów gospodarstwa domowego obejmuje okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, podczas gdy faktyczny stan majątkowy to stan na dzień złożenia wniosku (i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), nieuzależniony od daty nabycia posiadanego majątku i źródeł jego pochodzenia. Sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. Nr 156, poz. 1828). Z jego treści wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i w jego trakcie ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Wzór kwestionariusza wywiadu, legitymacji pracownika oraz wzór oświadczenia o stanie majątkowym zostały określone w załącznikach nr 1–3 tego rozporządzenia. Powyższe przepisy mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do ogólnych zasad procedury administracyjnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, a ich uregulowanie dotyczy terminu przeprowadzenia wywiadu, jego zakresu oraz osoby przeprowadzającej wywiad. Oznacza to, że jedynie w pozostałej nieuregulowanej części, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo postępowanie wyjaśniające jest jednak w przepisach tych uregulowane. Obejmuje ono ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy oraz ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy oraz członków jego gospodarstwa domowego. Z analizy tych przepisów wynika, że chodzi o cały majątek strony i osób z nią wspólnie gospodarujących bez względu na okres, w jakim majątek ten został nabyty i źródła jego pochodzenia. Jedynie w stosunku do posiadanego samochodu strona powinna określić rok jego produkcji oraz datę nabycia. Okoliczności takie jak: źródło nabycia danego majątku czy też subiektywne przekonanie strony o konieczności jego posiadania ze względu np. na stan zdrowia nie wymagają badania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W szczególności nie można podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano jaki przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony. Natomiast podzielić należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną decyzji organów administracji obu instancji stanowił przepis art. 7 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 i Dz.U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1826). Sąd administracyjny przyjął, że przesłanki wynikające z przepisu art. 7 pkt 3 i 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zostały dostatecznie wyjaśnione. W dacie wydania decyzji ostatecznej przepis art. 7 pkt 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowił, że organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniające przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W niniejszej sprawie wnioskujący o przyznanie dodatku mieszkaniowego W. I. w deklaracji o wysokości dochodów podał, że dochód wynosi 452,42 zł miesięcznie. Natomiast z wniosku i wywiadu środowiskowego wynika, że wydatki miesięczne z tytułu płaconych przez wnioskodawcę alimentów wynosiły 240 zł miesięcznie, wydatki na mieszkanie 182,49 zł miesięcznie. Nadto zgodnie z art. 7 pkt 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych. Z oświadczenia o stanie majątkowym złożonego przez W. I. w dniu 20 stycznia 2003 r. (a więc przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji) wynika, że jest właścicielem samochodu osobowego marki Ford o wartości 10.000 złotych. Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje administracyjne organów obu instancji błędnie przyjął, że należy prowadzić dalsze postępowanie dowodowe i wskazał na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zauważając, że przepis prawa materialnego, to jest art. 7 pkt 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wskazuje, że podstawowym dowodem w sprawie jest wywiad środowiskowy. Dopóki zatem nie zostaną podważone ustalenia wynikające z tego wywiadu, a w niniejszej sprawie wskazują one na rażące dysproporcje między niskimi dochodami wskazanymi w złożonej przez wnioskodawcę deklaracji a faktycznym majątkiem, to nie można żądać dalszego postępowania dowodowego. Innymi słowy sąd administracyjny nie może zarzucić niewyjaśnieni wszystkich okoliczności sprawy i niedokładnego ustalenia jej stanu faktycznego wtedy, gdy przepis prawa materialnego ogranicza możliwość ustalania tego stanu do danych zawartych w wywiadzie środowiskowym. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny pierwszej instancji naruszył przepis art. 7 pkt 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych i na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, chociaż wniosek taki został złożony przez skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], co znajduje oparcie w art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.