I OSK 763/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 550/04 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Rady m. st. Warszawy kwotę 180 zł. / sto osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 550/04 oddalił skargę A. K. na Uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. nr XX/349/20003, w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżona Uchwała Rady m.st. Warszawy – wydana została na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W § 1 Uchwały Rada postanowiła, iż ustala się w m.st. Warszawie strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w granicach określonych w załączniku nr 1 do Uchwały. Załącznik nr 2 tej Uchwały zawierał z kolei Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). W § 2 Uchwały Rada ustaliła wysokość stawki opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w dni robocze od poniedziałku do piątku, w godzinach od 800 do 1800. W § 3 i § 4 przedmiotowej Uchwały Rada m.st. Warszawy wprowadziła stawkę zerową opłaty dla niektórych użytkowników dróg publicznych m.st. Warszawy. W przepisie § 5 Uchwały Rada wprowadziła opłatę zryczałtowaną za parkowanie na prawach wyłączności na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) wyznaczonych w strefie płatnego parkowania. Na mocy dyspozycji przepisu § 6 Uchwały Rada m.st. Warszawy wprowadziła opłatę abonamentową w wysokości 20 zł rocznie za parkowanie przez mieszkańca w pobliżu jego miejsca zamieszkania w strefie płatnego parkowania wyłącznie jednego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użytkowaniu na podstawie umowy leasingu. Pismem z dnia 18 grudnia 2003 r. A. K. – działając na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – skierował do Rady m.st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wprowadzonym Uchwałą nr XX/349/2003 w zakresie przyjęcia "ustalenia" w części określającej kryteria uprawniające osoby fizyczne do uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w formie rocznego abonamentu (§ 6 Uchwały oraz § 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego). Strona skarżąca zarzuciła ww. Uchwale Rady m.st. Warszawy naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącego nałożenie ww. obowiązku uiszczania opłat za parkowanie bez możliwości uzyskania prawa uiszczania abonamentu rocznego za parkowanie stanowi: – dyskryminację właścicieli nieruchomości zamieszkujących w nich wobec właścicieli nieruchomości, którzy w nich nie mieszkają; – dyskryminację właścicieli niemieszkańców wobec osób niebędących właścicielami lokali, które zamieszkują, co powoduje, iż np. najemca jest bardziej uprzywilejowany, niż właściciel lokalu; – dyskryminację niektórych obywateli oraz naruszenie ich prawa własności poprzez nową daninę. W ocenie skarżącego nałożenie na właścicieli lokali znajdujących się w strefie obowiązku uiszczania opłat za parkowanie według normalnych stawek stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, albowiem różnicuje właścicieli w ich prawach, uprzywilejuje niewłaścicieli w stosunku do właścicieli oraz nakłada na właścicieli nieruchomości dodatkowe opłaty za możliwość korzystania w pełnym zakresie z przysługującego im prawa majątkowego. Zdaniem strony skarżącej przepis Uchwały Rady m.st. Warszawy jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ w sposób niczym nieusprawiedliwiony dyskryminuje właścicieli niemieszkających w strefie płatnego parkowania, faworyzując tych, którzy będąc właścicielami lokali zamieszkują je oraz tych, którzy niebędąc właścicielami nieruchomości położonych w danej strefie zamieszkują je. Zdaniem skarżącego regulacja taka narusza ponadto art. 2 Konstytucji RP w zakresie zasady sprawiedliwości społecznej, na treść której składa się cały szereg wartości, które muszą być chronione i realizowane przez Państwo. W ocenie skarżącego wprowadzona przez Radę m.st. Warszawy regulacja prawna narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, albowiem nakłada na właścicieli dodatkowe zobowiązania (zamieszkiwanie w strefie płatnego parkowania lub wnoszenie opłat za parkowanie), które mają im umożliwić niczym nieograniczony dostęp do ich własności. Skarżący podniósł ponadto, iż jest zegarmistrzem, który prowadzi swoją działalność na warszawskiej Pradze. Spędza tam większość dnia z uwagi na godziny otwarcia zakładu, a także na konieczność zostawania w zakładzie w celu wykonania powierzonej mu pracy, co czasem przekracza nawet 10 godzin dziennie. Jako właściciel lokalu użytkowego zobowiązany jest do ponoszenia opłat za parkowanie, które dla drobnego rzemieślnika stanowią znaczny wydatek miesięczny. Zdaniem skarżącego brak rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem tego postępowania nie tylko powoduje dyskryminację w świetle prawa, ale również utrudnia skarżącemu wykonywanie pracy zawodowej, stanowiącej jedyne źródło utrzymania. W ocenie skarżącego przedstawione przez niego argumenty jednoznacznie wskazują na zasadność wniosku o zwolnienie z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości położonych w danej strefie, lecz ich nie zamieszkujących. Z uwagi na brak odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia skarżący A. K. wniósł w dniu 16 lutego 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. w zakresie przyjęcia "ustalenia" w części określającej kryteria uprawniające osoby fizyczne do uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w formie rocznego abonamentu (§ 6 Uchwały oraz § 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego). Skarżący zarzucił naruszenie: art. 2 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez ograniczenie prawa własności, naruszające istotę tego prawa, a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP – poprzez nierówne traktowanie obywateli III Rzeczypospolitej, mających ten sam status prawny. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Rady m.st. Warszawy w całości, bądź ewentualnie w części dotyczącej określenia kategorii podmiotów zobowiązanych do wnoszenia pełnych opłat, nie zaś opłat w formie abonamentowej. W uzasadnieniu skargi strona w pełnym zakresie podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące przedmiotowej Uchwały nr XX/349/2003, które szczegółowo wskazała w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy, wnosząc o jej oddalenie, stwierdziła, że zgodnie z przepisem art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rada miała prawo, ustalając strefę płatnego parkowania, wprowadzić opłaty abonamentowe i zryczałtowane dla niektórych użytkowników drogi. Zdaniem organu ustawodawca nie wprowadził kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Nie oznacza to, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona, albowiem – zdaniem organu – ograniczenie to wyznacza cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Rada m.st. Warszawy określając krąg użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, jako kryterium przyjęła fakt zamieszkiwania przez użytkownika drogi w strefie płatnego parkowania. Nie objęła natomiast taką formą ani osób dojeżdżających własnymi samochodami do miejsc pracy, ani prowadzących w obszarze strefy działalność gospodarczą na własny rachunek, osiągając w ten sposób zwiększenie rotacji parkujących samochodów w strefie płatnego parkowania, tj. strefie nasilonego ruchu kołowego. Tym samym Rada m.st. Warszawy utrzymała preferencję dla sprawnego przejazdu autobusów komunikacji zbiorowej. W związku z powyższym nie byłoby zasadne – zdaniem organu – by opłatę abonamentową wprowadzić dla tych, którzy posiadają lokale użytkowe w obszarze tej strefy, gdyż najważniejszym celem wprowadzenia strefy było ograniczenie postoju pojazdów samochodowych i wprowadzenie preferencji dla komunikacji zbiorowej. W ocenie Rady chybiony jest zarzut naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej oraz nierównego traktowania obywateli III Rzeczypospolitej, użytkowników drogi mających ten sam status prawny. Uchwalając sporną Uchwałę nr XX/349/2003 organ ten działał na podstawie delegacji ustawowej. Regulacja ta – zdaniem Rady – nie różnicuje w prawach właścicieli nieruchomości, ponieważ odwołuje się ona jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania, a wszystkich mieszkańców strefy traktuje jednakowo. Gdyby organ udzielił prawo do uiszczania opłaty abonamentowej wszystkim właścicielom nieruchomości położonych w strefie, Uchwała musiałaby objąć zakresem zarówno właścicieli nieruchomości prywatnych jak i publicznych, a także osoby fizyczne jak i osoby prawne. Udzielenie uprawnień tak szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to ponadto realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż zaskarżona Uchwała Rady m. st. Warszawy nie narusza zarówno powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2, oraz art. 32 Konstytucji RP, jak również przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także norm wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu brak jest również uchybień natury formalnoprawnej, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej Uchwały. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W świetle dyspozycji przepisu art. 13b ust. 2 cyt. ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Jak stanowi art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Według art. 13b ust. 4 pkt 3 przedmiotowego aktu normatywnego rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Rada m.st. Warszawy w dniu 25 listopada 2003 r. uchwaliła Uchwałę nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona Uchwała znajduje swoje oparcie we wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych i w całej swej rozciągłości jest z nią zgodna. W ocenie Sądu należy zauważyć, iż z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (vide: art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy), od której to zasady – jedynie w drodze wyjątku – właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Co więcej z ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą, a nie muszą wprowadzać wspomnianych wyżej opłat szczególnych lub specjalnej stawki. Ponadto Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Rady m.st. Warszawy, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez Radę zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie (patrz: art. 13b ust. 2 ustawy). Kierując się tym celem oraz specyfiką miasta stołecznego Warszawy, Rada przyjęła bardzo klarowną – zdaniem Sądu – zasadę, stanowiąc w § 6 zaskarżonej Uchwały, iż opłatę abonamentową w wysokości 20 zł rocznie za parkowanie będą objęci wyłącznie mieszkańcy Warszawy, których miejsce zamieszkania usytuowane jest w strefie płatnego parkowania, a opłata ta dotyczyć będzie wyłącznie jednego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użytkowaniu na podstawie umowy leasingu, przy jednoczesnym spełnieniu warunku zaparkowania tym pojazdem w pobliżu miejsca zamieszkania. Zdaniem Sądu unormowanie to jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości w świetle przepisów prawa regulujących funkcjonowanie dróg publicznych. W ocenie Sądu drugim takim (obok celu wskazanego w art. 13b cyt. ustawy z 1985 r.), ważnym ograniczeniem, z którym Rada m.st. Warszawy musiała bezwzględnie liczyć się przy ustalaniu zasad wskazanych w zaskarżonej Uchwale nr XX/349/2003, były normy Konstytucji RP określające podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego. Rozpatrując sprawę w tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że unormowania zaskarżonej Uchwały Rady m.st. Warszawy naruszają powołane przez stronę skarżącą przepisy ustawy zasadniczej. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z zasady demokratycznego Państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, Sąd wyraźnie podniósł, iż istota tej zasady nie polega na subiektywnym poczuciu sprawiedliwości, albowiem w przypadku tej normy chodzi wyraźnie o sprawiedliwość jako kategorię społeczną. Zasada sprawiedliwości społecznej oddziałuje na wyznaczenie treści innych norm konstytucyjnych i implikuje konieczność prowadzenia przez Państwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem społecznym. Zasada ta wpływa też na treść norm konstytucyjnych dotyczących praw i wolności jednostki, a zwłaszcza na rozumienie zasady równości. Oznacza ona odrzucenie pojmowania jej w sposób totalny, jako równości pod każdym względem. Niemniej sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi. Chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (tak: np. [w:] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221–222 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, Sąd zauważył, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: [w:] wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r. sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 40). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż zaskarżona Uchwała Rady m.st. Warszawy nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu unormowania Uchwały nr XX/349/2003, w tym w szczególności § 6 tego aktu, oraz postanowienia Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, nie naruszają również konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała Rady m.st. Warszawy nie łamie zasady równości, albowiem nie różnicuje w prawach właścicieli nieruchomości, odwołując się jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania. Regulacja przyjęta przez Radę traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy. Zdaniem Sądu żadne zasady sprawiedliwości społecznej, czy też równości nie dają podstawy do przyjęcia tezy, że ulgi i odstępstwa przewidziane w art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mają dotyczyć wszystkich, nie zaś tylko tych użytkowników dróg publicznych, wobec których władze samorządowe (komunalne) ze szczególnych względów pragną zastosować stosowne ulgi. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że udzielenie uprawnień tak szerokiemu kręgowi podmiotów, jak proponuje skarżący, nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to również realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ponadto Sąd uznał, iż przepis § 6, a także pozostałe normy ustanowione mocą spornej Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r., a także postanowienia Regulaminu strefy płatnego parkowania, nie naruszają przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zgodzić się z tezą skarżącego, iż postanowienia ww. Uchwały w jakikolwiek sposób ograniczają prawo własności. Dodał również, że postanowienia zaskarżonej Uchwały Rady m.st. Warszawy nie naruszają w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez władze Warszawy unormowania dotyczące parkowania w strefie płatnego parkowania, po pierwsze – nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto – są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. [w:] wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 31). A. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego w zakresie: – art. 2 i art. 8 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, a przez to naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony praw nabytych, a także zasady bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, – art. 7 Konstytucji RP, polegające na ich pominięciu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a przez to naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa w związku z brakiem obiektywnego i wyczerpującego rozpoznania materiału w sprawie, przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do państwa, – naruszenie art. 32 Konstytucji polegające na nierównym traktowaniu obywateli III Rzeczypospolitej mających ten sam status prawny –- osoby fizyczne, będące właścicielami nieruchomości mieszczących się w Warszawie w strefie płatnego parkowania, której granice określa zaskarżona Uchwała, mimo braku podstaw prawnych umożliwiających traktowanie przedmiotowych obywateli w sposób różny, – naruszenie art. 21 i 64 pkt 2 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności, naruszające istotę prawa własności; 2. przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydanego orzeczenia z uwagi na niespójne, wieloznaczne i powtarzające ogólnikowe sformułowania uzasadnienie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do sedna sprawy – kryterium podziału właścicieli na uprzywilejowanych i dyskryminowanych (kryterium zamieszkiwania) i jego zgodności z prawem, co utrudnia prawidłową kontrolę instancyjną takiego orzeczenia, a przez to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest jednoznacznego określenia w jaki sposób dokonuje się weryfikacji "zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania". Nie zostało ono wskazane ani w zaskarżonej Uchwale, ani też w wydanym orzeczeniu Sądu Wojewódzkiego. Kwestia ta – choć decydująca o prawie wnoszenia ulgowej opłaty za parkowanie – została w zupełności przez Sąd pominięta. Kryterium zamieszkiwania jest "cechą" na tyle nieostrą, iż w zaistniałej sytuacji, bez odpowiedniej regulacji prawnej (której brak), nie sposób jest stosować ją w celu podziału właścicieli lokali, a w konsekwencji uprzywilejowania części z nich i dyskryminacji pozostałej grupy. Ani Rada st. Warszawy, ani też Sąd Wojewódzki nie wskazali na jakiej podstawie i kto potwierdza, iż dany właściciel (lub też nie właściciel) zamieszkuje w strefie płatnego parkowania, a tym samym jest zwolniony z obowiązku uiszczania opłat za parkowanie według normalnych stawek. Należy pamiętać, iż "miejsce zamieszkania" nie jest pojęciem jednoznacznym. Używa się go zarówno – jak ma to miejsce w art. 25 kc – na określenie miejscowości, jak i w znaczeniu ściślejszym, tj. na oznaczenie konkretnego lokalu mieszkalnego, z określeniem nie tylko miejscowości, ale również nazwy ulicy (jeżeli w miejscowości są ulice), numeru domu i mieszkania. Z przepisów zaskarżonej Uchwały nie wynika wprost, co należy rozumieć przez sformułowanie "zamieszkiwanie w strefie płatnego parkowania". Kwestia ta nie została również rozstrzygnięta w wyroku Sądu Wojewódzkiego. Wskazania również wymaga fakt, iż nawet zameldowanie na pobyt stały nie wystarczy samo przez się do stwierdzenia zamieszkiwania, gdyż osoba zameldowana w danym lokalu może tam nigdy nie mieszkać a nawet nie przebywać, natomiast osoba niezameldowana (np. najemca czy właściciel lokalu użytkowego nie mają możliwości zameldowania się w lokalu, w którym skupia się ich życie osobiste i majątkowe). Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. o sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002, nr 3, poz. 34), w którym Trybunał wziął pod uwagę praktyczne uciążliwości, jakie wynikają z zamieszkiwania w określonym lokalu przy jednoczesnym zameldowaniu w innym lokalu lub braku zameldowania, jednoznacznie wynika, iż okoliczność zameldowania nie decyduje o fakcie zamieszkiwania w danym lokalu. Ponadto skarżący zaznaczył, iż Sąd Wojewódzki zdecydowanie błędnie zinterpretował wniesioną skargę, gdyż skarżący nie wnosił o uchylenie zaskarżonej Uchwały z uwagi na fakt by wszyscy mogli korzystać z ww. ulg, lecz dlatego, iż przedmiotowa Uchwała narusza podstawowe zasady prawne i, wbrew twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, różnicuje właścicieli nieruchomości w ich prawach bez wskazania jasnych kryteriów, bez oparcia w przepisach prawa, uniemożliwiając realizacje praw zagwarantowanych w Konstytucji. Zaskarżona Uchwała wraz z załącznikiem – regulaminem funkcjonowania płatnego parkowania, który określa kryteria uprawniające osoby fizyczne do ponoszenia kosztów parkowania w przedmiotowej strefie w formie rocznego abonamentu w wysokości 20 zł – nakłada na osoby fizyczne, będące właścicielami lokali, położonych w strefie płatnego parkowania, lecz nie zamieszkujących w niej, obowiązek uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w przedmiotowej strefie według normalnych stawek (§ 2 i ewentualnie § 5 ww. Uchwały), uprawniając jednocześnie osoby zamieszkujące i w przedmiotowej strefie do ponoszenia opłat za parkowanie w formie rocznego abonamentu w wysokości 20 zł. Przy tak przyjętych kryteriach podmiotowych: – gdy kryterium wyodrębnienia danej kategorii obywateli jest posiadanie prawa własności do nieruchomości w strefie płatnego parkowania – kryterium ostre i jednoznaczne, które łatwo jest potwierdzić na podstawie wpisu do Księgi Wieczystej, – braku dookreślenia przesłanek umożliwiających stwierdzenie "zamieszkiwania w danej strefie", uprawniających do ulg przy uiszczaniu opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, nie sposób zgodzić się z stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż: – kryteria te są jasne i jednoznaczne, – nie różnicują one praw właścicieli, gdy ewidentnie z powyższego zapisu Uchwały wynika, iż je różnicują – osoba fizyczna – właściciel zamieszkujący w przedmiotowej strefie ponosi znacznie mniejsze koszty (właściwe żadne) niż właściciel nie zamieszkujący w strefie, – jeżeli nawet różnicują to różnice traktowania znajdują należyte uzasadnienie w Konstytucji, gdy brak jakiegokolwiek sensownego uzasadnienia dla takiego stanowiska. Podkreślenia również wymaga fakt, iż Sąd nie wskazał w zaskarżonym wyroku przedmiotowego uzasadnienia. Ponadto podniesiono, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona Uchwała nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości przez właściciela – biorąc jednak pod uwagę fakt, iż właściciel aby dojechać do swojej nieruchomości – co w wielu sytuacjach życiowych jest wręcz konieczne – musi ponieść dodatkowe opłaty (podniesienie kosztów korzystania z nieruchomości dla właściciela, który w niej nie zamieszkuje w sytuacji gdy właściciel, jak i inny użytkownik lokalu, zamieszkujący przedmiotowymi kosztami nie jest obciążony), a tym samym uniemożliwia pełne i niczym nieskrępowany dostęp do własności i korzystania z niej. W zaistniałym wypadku przeznaczenie lokalu (lokal mieszkalny, lokal użytkowy) odgórnie decyduje o podziale właścicieli na płacących według normalnych stawek i płacących abonament (uprzywilejowanych) bez jakiegokolwiek możliwość wpływu właściciela na tę okoliczność – właściciel lokalu użytkowego nawet jeżeli skupia w tym lokalu swoje interesy osobiste i majątkowe, przebywa tam dzień i noc nigdy nie zostanie uznany za zamieszkującego w nim, gdyż m.in. nie ma możliwości zameldowania się w przedmiotowym mieszkaniu. Rodzaj lokalu nie może prowadzić do segregacji właścicieli znajdujących się w tym samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż nie istnieją podstawy prawne umożliwiające dokonanie różnicowania w prawach właścicieli z uwagi na rodzaj posiadanego lokalu. "Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja prawna i faktyczna tych kategorii podmiotów" – vide s. 8 uzasadnienia. W świetle zacytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego niemożliwym jest uznać za zgodne z prawem, a w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) czy też zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), gdy zaskarżona Uchwała dokonuje podziału na uprzywilejowanych i dyskryminowanych w obrębie kategorii właścicieli lokali – właścicieli, którzy mają określoną cechę (są właścicielami lokali w strefie płatnego parkowania), których sytuacja faktyczna i prawa jest tożsama (– nabyli lokal, którego są właścicielem, – zostali wpisani do księgi wieczystej nieruchomości jako właściciel, – posiadają i użytkują lokal zgodnie ze swoją wolą) bez jakiegokolwiek oparcia w przepisach ustawowych. Ponadto niniejsza skarga kwestionuje podział dokonany zaskarżoną Uchwała w ramach osób fizycznych – właścicieli. Sformułowana w art. 64 ust. 2 Konstytucji reguła równej ochrony własności oznacza według Trybunału Konstytucyjnego, że Skarb Państwa i inne podmioty prawa publicznego nie mogą mieć w obrocie cywilnoprawnym pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotów prawa prywatnego, ale nie oznacza to, że podmioty publiczne i prywatne pozostają w takiej samej sytuacji prawnej. Zróżnicowanie tej sytuacji wiąże się bowiem z ich funkcją i określonym charakterem, które stanowią kryterium zróżnicowanego zakresu ochrony (vide Komentarz do kodeksu cywilnego, pod red. Stanisława Dmowskiego, Stanisława Rudnickiego – art. 140 kc ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu stanął na stanowisku, iż "w analizowanym zakresie Rada m. st. Warszawy, we wskazany powyżej sposób kształtując zasady odpłatności za parkowanie w strefie płatnego parkowania, uwzględniła prymat ochrony interesów publicznych nad bezwzględną ochroną wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w strefie. Takie ujęcie nie stoi – zdaniem Sądu – w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności, skoro wprowadzone rozwiązania nie uniemożliwiają właścicielom zapobieżenie powstaniu negatywnych dla nich skutków związanych z istnieniem analizowanych reguł". Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak ukształtowany przepis w pełni realizuje postulaty, jakie pod adresem proporcjonalności wysuwała doktryna prawa, odpowiada również w dużym stopniu formułom zastosowanym w wiążących Rzeczpospolitą Polską aktach międzynarodowych, przede wszystkim w Europejskiej Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia; istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia; funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją choćby jednej ze wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Wobec powyższego w pełni zasadnym jest twierdzenie, iż nałożenie na ww. obowiązku uiszczania opłat za parkowanie bez możliwości uzyskania prawa uiszczania abonamentu rocznego za parkowanie stanowi: 1. dyskryminację właścicieli nieruchomości zamieszkujących w nich wobec właścicieli nieruchomości, którzy w nich nie mieszkają – kryterium wyodrębnienia danej kategorii obywateli jest prawo własności, 2. dyskryminację właścicieli niemieszkańców wobec osób niebędących właścicielami lokali, które zamieszkują co powoduje, iż np. najemca jest bardziej uprzywilejowany niż właścicieli lokalu, 3. ograniczenie w korzystaniu z prawa własności poprzez powiększenie kosztów korzystania z nieruchomości na podstawie niejasnych kryteriów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miasta Warszawy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w rzeczywistości, stanowisko skarżącego w skardze kasacyjnej uległo ewolucji w stosunku do zarzutów przedstawionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Początkowy zarzut przyjęcia niezgodnych z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, dyskryminujących część właścicieli nieruchomości położonych w SPPN, reguł odpłatności za parkowanie w strefie, został w skardze do NSA uzupełniony dodatkowym zarzutem, że istniejące kryterium przyznawania ulgi w postaci możliwości uiszczania rocznej opłaty abonamentowej jest nieprecyzyjne. Przede wszystkim wskazać należy, że użycie w § 2 ust. 7 Uchwały rady m. st. Warszawy pojęcia podlegającego interpretacji nie uzasadnia twierdzenia, że Uchwała narusza prawa obywateli zagwarantowane Konstytucją; oznacza jedynie, że pojęcie to wymaga jego wykładni przez organy stosujące prawo, dokonywanej – wobec braku definicji "mieszkańca SPPN" wprowadzonej na użytek danej Uchwały (definicji legalnej) bądź odwołania do definicji zawartych w odrębnych przepisach – według ogólnych zasad wykładni, opracowanych przez doktrynę. Niedopuszczalne jest zatem przenoszenie problemu interpretacji ww. normy, dokonywanej w procesie stosowania prawa, z płaszczyzny wykładni przepisu na płaszczyznę sporu co do jego konstytucyjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa), który to zarzut jest całkowicie chybiony. Zgodnie z powołanym art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie określone w tym przepisie elementy. Sąd obszernie przedstawił zarówno stan sprawy, jaki i zarzuty podnoszone w skardze. W swoich rozważaniach Sąd wnikliwie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia jest bardzo szczegółowe i Sąd odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Precyzując swoje stanowisko Sąd poparł je bogatym orzecznictwem przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego, przywołując konkretne wyroki tego Sądu dotyczące m.in. konstytucyjnej zasady równości czy ochrony prawa własności. Powołał się również na poglądy doktryny w tym zakresie. Należy więc stwierdzić, iż w żaden sposób Sąd I instancji nie naruszył powołanego przepisu, a wyrok został bardzo szczegółowo i wnikliwie umotywowany. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi Sąd bezpośrednio stosował przepisy Konstytucji, co wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości z uzasadnienia orzeczenia. W uzasadnieniu tym, co już podniesiono wyżej Sąd przeprowadził analizę zakwestionowanych zapisów Uchwały Rady Warszawy w kontekście właśnie zasad zawartych w Konstytucji RP. Odniósł się zarówno do zasady sprawiedliwości społecznej, jak i zasady równości oraz ochrony prawa własności. Zdaniem skarżącego zakwestionowane przepisy Uchwały – § 6 oraz § 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego stanowiącego załącznik do Uchwały – naruszają powyższe zasady, gdyż m.in. nie traktują jednakowo wszystkich właścicieli lokali. Z zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną istotną cechą winny być traktowane równo bez zróżnicowań dyskryminujących bądź faworyzujących – jak to wielokrotnie uznawał w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Jeżeli więc prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Według Trybunału takie odstępstwo nie musi jeszcze oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest to bowiem dopuszczalne, jeżeli kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, wagą interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania oraz kryterium zróżnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy naruszeniami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., wyd. Zakamycze 2004). W zapisie niniejszej uchwały przyjęto możliwość opłaty abonenckiej rocznej za parkowanie przez mieszkańca w pobliżu jego miejsca zamieszkania. Tak więc cechą istotną określonych podmiotów jest miejsce zamieszkania w strefie płatnego parkowania. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do tytułu prawnego lokalu, w którym dany podmiot zamieszkuje. Bowiem tytuł ten nie jest i nie może być, z uwagi na cel uchwały, taką cechą istotną – relatywną. Jeżeli więc skarżący uważa, że przepis ten różnicuje właścicieli nieruchomości to stosownie do tego, co wskazano wyżej, to odstępstwo od zasady równego traktowania wszystkich właścicieli lokali nie oznacza w tym przypadku naruszenia art. 32 Konstytucji, bowiem kryterium zróżnicowania (miejsce zamieszkania) pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią uchwały oraz zasadą proporcjonalności, co w sposób szczególny zostało przedstawione przez Sąd I instancji również w kontekście wyboru kryterium zróżnicowania. Odnośnie naruszenia przez Sąd art. 21 i 64 ust. 2 Konstytucji RP to również zarzut ten jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny legalności zakwestionowanych zapisów uchwały również pod kątem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, szczegółowo ją uzasadniając i powołując się przy tym na konkretne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co czyni zbędnym ponowne ich przytaczanie. Istotą prawa własności jest możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania z niej pożytków oraz możliwość nią rozporządzania. Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie wkracza w istotę prawa własności bowiem ani bezpośrednio, ani pośrednio nie ogranicza prawa własności przysługującego skarżącemu. Albowiem fakt czy parkowanie samochodu na drodze publicznej jest płatne w niższej czy też wyższej stawce, czy też w ogóle bezpłatne nie ma tu wpływu ani na dostęp do nieruchomości i swobodne z niej korzystanie, czerpanie pożytków z nieruchomości, ani na możliwość rozporządzania nieruchomością. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż badając legalność zakwestionowanych zapisów uchwały nie uwzględnił przedstawionych w skardze kasacyjnej zasad Konstytucji. Na marginesie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia ogranicza się jedynie do wskazanych zarzutów kasacyjnych. Jeżeliby nawet uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszeń, które jednak nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, to przy rozstrzyganiu sprawy nie posiada kompetencji do ich uwzględnienia, chyba że uchybienia te powodują nieważność postępowania sądowego stosownie do art. 183 § 2 ppsa. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 1 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.