II OSK 643/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Bogusław Moraczewski /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 39/05 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2004 Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od J. C. na rzecz Z. i E. małż. O./ 490 ( czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 39/05, po rozpoznaniu skargi J. C. , uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 28 września 2004 r. Nr [...] Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E. i Z. młż. O. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną na działce nr geod. [...] przy ul. J. w B. W ocenie obu organów inwestorzy spełnili wszystkie wymogi dla uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że "wymaga stwierdzenia z urzędu nierozważenie przez organy w toku instancji w sposób wyczerpujący dyspozycji unormowania art. 35 ust. 1 w kolejnych punktach przywołanej wyżej ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu badanych decyzji organy rozstrzygające nie zawarły bowiem analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami stanowionymi mocą ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności dokumentacji projektowej w kontekście wymagań stawianych unormowaniem art. 35 ust. 1 pkt 3." Według sądu I instancji stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa "o rozstrzygającym wpływie na wynik sprawy", a ponowne rozpatrzenie sprawy da podstawę "do powzięcia w sposób wyczerpujący oceny, w kontekście obligu zrealizowania przesłanki zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane". Od wyroku tego skargę kasacyjną wnieśli inwestorzy – E. i Z. młż. O. Zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego, przez "jego błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego". Skarżący podkreślili, że sąd I instancji "oddalił wszystkie zarzuty podniesione w skardze J. C". Błędny jest pogląd sądu, że oba organy naruszyły przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bo skarżący spełnili wszystkie wymogi określone w przepisach i w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było więc podstaw prawnych do odmówienia im udzielenia pozwolenia na budowę. "O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy". a naruszenia takiego sąd nie wskazał. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący młż. O. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi J. C. lub o jego uchylenie i rozpoznania skargi oraz o obciążenie tego skarżącego kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna E. i Z. młż. O. zasługuje na uwzględnienie ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa uwzględnił skargę J. C. i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną na działce nr geod. [...] przy ul. J. w B. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy we wszystkich jej aspektach, może nastąpić tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia i jeżeli organ I instancji dopuścił się oczywistego, a nie domniemanego naruszenia prawa, którego nie można naprawić w postępowaniu odwoławczym. "Niezbędność" musi mieć realne i obiektywne podstawy oraz stosownie do treści art. 141 § 4 zd. drugie ppsa musi być wykazana w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę. Hipotetyczne założenie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie rozważyły "w sposób wyczerpujący dyspozycji unormowania art. 35 ust. 1 w kolejnych punktach przywoływanej wyżej ustawy Prawo budowlane", bez wykazania o co konkretnie chodzi, nie jest wystarczające do zastosowania art. 135 ppsa. Zaznaczyć należy, że skarżący J. C. w zakresie ewentualnego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie podniósł żadnych zarzutów. Przekonanie sądu o braku "analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami stanowionymi mocą ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności dokumentacji projektowej w kontekście wymagań stawianych unormowaniem art. 35 ust. 1 w pkt 3" w uzasadnieniach decyzji obu organów, nie świadczy, że analizy tej nie dokonały. Skoro J. C. kwestionował w toku przedmiotowego postępowania jedynie prawo inwestorów do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, a co do tego organy zajęły stanowisko, to brak omówienia czynności sprawdzających prowadzonych przez organ w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bez zgłoszenia przez stronę przeciwną innych konkretnych zarzutów czy też wątpliwości, nie świadczy samo przez się o naruszeniu art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi opierać się na rzeczywistych, a nie wirtualnych podstawach. Nie jest wystarczające samo podejrzenie, że być może doszło do naruszenia jakiegoś, bliżej nieokreślonego przepisu. W decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda Lubelski wyraźnie stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego "wobec złożenia przez inwestora kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę, w tym projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Tym samym organ odwoławczy ograniczył się do podsumowania czynności sprawdzających w kwestiach niedotyczących spornych interesów stron. W sytuacji, gdy sąd I instancji co do zasady podzielił stanowisko organu rozstrzygającego i nie uwzględnił zarzutów J. C. brak było podstaw do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa. W pełni podzielić należy, przywołany w skardze kasacyjnej, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 12 września 2003 r. IV SA 2971/01, że "o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy..." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia, że "nierozważenie (...) w sposób wyczerpujący" i brak "analizy zgodności" "stanowi naruszenie zasad procedowania". Sąd wskazuje organowi możliwości "wyczerpania trybu z art. 35 ust. 3" co "stworzy (...) podstawę do powzięcia w sposób wyczerpujący oceny, w kontekście obligu zrealizowania przesłanki zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, odnoszonej jednak do ustawowo sformułowanego jej zakresu, gdy należy pominąć aspekt właścicielski, do którego jurydycznie niezasadnie nawiązuje skarżący". Wysoki poziom abstrakcyjności tego sformułowania powoduje, że nie bardzo wiadomo o co chodzi sądowi I instancji. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok nie może się ostać. Ponieważ w sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę J. C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga J. C. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2004 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 28 września 2004 r. nie naruszają prawa, jakkolwiek uzasadnienia tych decyzji tylko w co najwyżej dostatecznym stopniu spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W toku przedmiotowego postępowania skarżący J. C. konsekwentnie kwestionował prawo inwestorów młż. O. do dysponowania przez nich działką nr [...] na cele budowlane. W skardze na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] listopada 2004 r. obok zarzutu w tej kwestii podniósł, że "wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie, kiedy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie miała mocy obowiązującej", bo zaskarżył ją w sprawie II SA/Lu 722/04. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do tych zarzutów podkreślając, że inwestorzy posiadali ostateczną decyzję o warunkach, a zaskarżenie jej do sądu nie spowodowało, że utraciła przymiot ostateczności. Natomiast dokumenty, z których skarżący wywodzi, że jest właścicielem działki nr [...] nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia młż. O. pozwolenia na budowę na tej działce. Inwestorzy złożyli nie tylko oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane ale i przedłożyli akt notarialny nabycia tej działki z dnia 4 września 2003 r. i zaświadczenie o wpisaniu ich prawa własności w księdze wieczystej Kw Nr [...]. Jeżeli skarżący ma roszczenia do tej działki, to może ich dochodzić w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym. Nawet gdyby roszczenia te okazały się w przyszłości zasadne, to obecnie nie ma to żadnego wpływu na ograniczenie lub wyłączenie możliwości zabudowania tej działki przez młż. O. W świetle obowiązującego prawa są oni współwłaścicielami działki nr geod. [...] przy ul. J. w B. Subiektywne przekonanie J. C., że działka ta jest jego własnością nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Dlatego też należało oddalić jego skargę, a konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest obciążenie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ppsa orzekł jak w wyroku.