I OSK 611/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA : Henryk Ożóg po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 6/05 w sprawie ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miasta Ł. z dnia 24 marca 2004 r., (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej na Pomniku Powstańców 1863 r. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. I OSK 611/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r., III SA/Lu 6/05 odrzucił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 24 marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej ustawa o samorządzie gminnym/, w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy pamiątkowej na Pomniku Powstańców 1863 roku. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że uchwała ta została przekazana Wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda w przysługującym mu terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały nie wszczął postępowania nadzorczego i dnia 26 listopada 2004 r. wniósł skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego. Dnia 26 lipca 2005 r. skierowane zostało do Burmistrza Miasta Ł. pismo wydane z upoważnienia Wojewody L. przez Dyrektora Departamentu Prawnego stwierdzające naruszenie prawa przez Radę Miasta Ł. poprzez przekroczenie swoich kompetencji i podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 21 stycznia 1988 r. o Radzie Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa /Dz.U. nr 2 poz. 2 ze zm./, gdyż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Przedmiotowa uchwała wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego - burmistrza, do którego zadań zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 należy gospodarowanie mieniem komunalnym. W ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż skarga została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, dalej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązujący tryb przy wnoszeniu skargi przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje /w przeciwieństwie do art. 101 tej ustawy/ wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 1 pkt 66 ustawy z dnia 1 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/, który wszedł w życie 30 maja 2001 r. wprowadził do ustawy o samorządzie gminnym przepis art. 102a stanowiący, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminy" nie stosuje się obowiązującego w tej dacie art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, dalej ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tym samym wniesienie skargi na podstawie powołanego wyżej art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wzywana organu do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia prawnego dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi jest pismo Wojewody L. z dnia 26 lipca 2004 r. skierowane do Burmistrza Ł. wskazujące naruszenie prawa i wnoszące o uchylenie uchwały Rady Miasta Ł. Nowela ustawy o samorządzie gminnym nie wyłączyła stosowania obowiązującego wówczas art. 35 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podobnie reforma sądownictwa administracyjnego i wejście w życie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyłączyło stosowania art. 53 par. 1 tej ustawy w odniesieniu do skarg Wojewody wnoszonych w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie powołanego art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, to termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru we własnym zakresie. Pogląd ten Sąd wywiódł na podstawie gramatycznej wykładni przepisów ustaw: o samorządzie gminnym i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podzielając przy tym jednolitą linię orzecznictwa wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny /por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2002 r. III SA 1361/02, postanowienie NSA z dnia 27 września 2001 r. III SA/Wr 2525/00, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r. OSK 457/04//. Poza sporem pozostaje, że Wojewoda L. po doręczeniu mu spornej uchwały nie wszczął postępowania nadzorczego. Skarga została wniesiona do Sądu w dniu 26 listopada 2004 r., a więc po upływie terminu i z tego powodu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda L. zaskarżył to postanowienie skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Błędna wykładnia przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na przyjęciu przez Sąd, że dla organu nadzoru termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia przez ten organ nieważności uchwały we własnym zakresie. Na tej podstawie wniósł o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, ponieważ wojewoda może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w każdym czasie, po upływie 30 dni od dnia przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy. Wojewoda nie jest ograniczony terminem określonym w art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepis ten nie ma zastosowania do skarg organu nadzoru na uchwały rady gminy. Pogląd ten wynika z wykładni gramatycznej tego przepisu. Przepis ten określa zdarzenie, od którego należy liczyć termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jest nim "dzień doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie ". Jeżeli rozstrzygnięciem w sprawie jest uchwała, to zgodnie z literalnym brzmieniem art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ nadzoru mógłby zaskarżyć uchwałę w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Zapatrywanie takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, organ nadzoru orzeka o jej nieważności w całości lub w części. Zatem okoliczność ujęta w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zdarzeniem, o którym stanowi wspominany art. 53 par. 1 ustawy. Należy zatem przyjąć, iż art. 93 ust. 1 jako lex specialis wyłącza stosowanie powołanego przez sąd I instancji art. 53 par. 1 ustawy. Pogląd taki przeważa w piśmiennictwie prawniczym. K. Bondarzewski i P. Chmielnicki stwierdzają, iż "Lex specialis /art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego dla skargi wojewody. Dlatego wykluczone jest stosowanie do skargi wojewody ograniczeń czasowych wyprowadzonych z lex generalis, czyli z art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Do takiego samego wniosku prowadzi wykładnia systemowa powołanych wyżej przepisów. Na potrzebę stosowania wykładni systemowej wskazują Z. Niewiadomski i Z. Kmieciak w glosach do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., III SA 1361/02 - OSP 2003 z. 4 poz. 49, które zachowują aktualność także w chwili obecnej tj. po wejściu w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia systemowa oparta jest na założeniu, że żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, które można tłumaczyć w oderwaniu, ale że jest racjonalnie powiązany z innymi przepisami tworzącymi integralny system. Przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 par. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy interpretować łącznie z regulacjami, które wyznaczają wzajemne relacje pomiędzy organami nadzoru, a samodzielną gminą. Według art. 163 Konstytucji samorząd wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Stosownie do art. 171 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności i jest wykonywana przez wymienione w nim podmioty. Te unormowania niezależnie od szeregu innych rozwiązań ustrojowych, które można pominąć w rozpoznawanej sprawie, wyznaczają miejsce samorządu terytorialnego w systemie administracji zdecentralizowanej, gdzie organ nadzorczy w pewnym sensie współadministruje i odpowiada za działalność organizatorską organów nadzorowanych, posługując się dopuszczonymi przez prawo środkami. Zakres działania organów nadzorczych obejmuje więc całokształt określonych w art. 163 Konstytucji zadań samorządu terytorialnego /zob. wyrok NSA z 16 października 2003 r., II SA 1033/03 - nie publ./. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r. /W 10/33 - OTK ZU 1994 nr 2 poz. 46/ Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania prze samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Jak trafnie zauważa Z. Niewiadomski: upływ terminu określonego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie jest traktowany przez ustawodawcę jako sankcjonujący wadliwe akty organów gminy. Po upływie 30 dni, licząc od dnia doręczenia aktu, organ nadzoru nie może w myśl regulacji art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważności aktu we własnym zakresie, ale może - a mając na względzie funkcje nadzoru powinien -zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego. W tym zakresie, wzorem skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie ustanawia się w tej ustawie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Można stąd wyprowadzić wniosek, że regulacje rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter regulacji pełnej, całościowo normującej problematykę eliminowania z obrotu prawnego wadliwych uchwał i zarządzeń organów gminy, w tym również przez sąd administracyjny. To oznacza, że organ nadzoru może wnieść skargę do sądu bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Z. Niewiadomski podnosi też inny ważki argument stwierdzając, że: "interpretując przepisy dotyczące terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ skarżący wadliwy akt, nie można powoływać się na zasadę trwałości ostatecznych rozstrzygnięć czy też zasadę pewności /stabilności/ obrotu prawnego. Wartości te, aczkolwiek ważne nie tylko w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa, muszą w tym postępowaniu nadzorczym ustąpić przed zasadą praworządności. W demokratycznym państwie prawa, w imię stabilności i pewności obrotu prawnego można jeszcze zaakceptować, że ze względu na upływ czasu pozostawia się w tym obrocie wadliwe rozstrzygnięcia indywidualne, ale nie można godzić się na to, aby w związku z upływem terminu w obrocie prawnym pozostawały akty powszechnie obowiązujące, czy nawet rozstrzygnięcia nie mające tego charakteru, ale wywołujące szersze skutki. Ten stan rzeczy byłby zagrożeniem dla porządku prawnego państwa i oznaczał sankcjonowanie bezprawia ". Zdaniem Z. Niewiadomskiego taki sam wniosek płynie z porównania art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 101 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli terminem co do zamiaru skażenia nie jest ograniczony podmiot uprawniony do wniesienia skargi do NSA w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, działający w interesie indywidualnym, to tym bardziej terminem takim nie powinien być związany organ nadzoru, działający w interesie ogólnym, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działań samorządu terytorialnego i w konsekwencji dbający o praworządność w wymiarze lokalnym. Podobną argumentację przedstawia Z Kmieciak, którego zdaniem: "wniesienie przez organ nadzoru skargi i jej rozpoznanie przez sąd administracyjny kompensuje nieuniknione - przy zakreśleniu niezbyt długiego terminu dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego - niedostatki i słabości rozwiązań obowiązujących w sferze nadzoru nad samo rządem terytorialnym. Do uruchomienia rozpatrywanego środka może dojść zarówno wtedy, gdy badanie organu jednostki samorządu terytorialnego przeciągnęło się, wykraczając poza ustawowy termin 30 dni, jak i wówczas, gdy dopiero po upływie - nawet nieznacznym - tego terminu powstały wątpliwości co do niezgodności z prawem". A zatem automatyczne przejście terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w termin określony w art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podważałoby sens instytucji skargi organu nadzoru do sądu administracyjnego, ograniczając możliwość eliminowania z obrotu prawnego wadliwych uchwał rad gmin, zwłaszcza będących aktami prawa miejscowego. Pogląd, zgodnie z którym organ nadzoru jest związany terminem z art. 53 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawałby zatem w sprzeczności z regulacją z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1575/04, stwierdził iż wojewoda może zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w każdym terminie. Ustawodawca nie wprowadził tu żadnego ograniczenia. Zdaniem NSA z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić wniosku, iż organ nadzoru jest ograniczony terminem złożenia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona do sądu administracyjnego w każdym czasie. Dodatkowo podniesiono, że powyższe stanowisko potwierdza też dotychczasowa linia orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd ten w wyrokach m.in. z dnia: 19 lutego 2004 r. /3/II SA/Lu 1484/02/, 9 lipca 2004 r. /II SA/Lu 1363/03/ rozpoznał i uwzględnił skargi Wojewody L. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. We wszystkich tych przypadkach skargi zostały wniesione po upływie 60 dni od dnia doręczenia tych aktów organowi nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego prze błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie /art. 174 pkt 1 tej ustawy/. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 93 ust. 1 nie określa więc terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. W myśl art. 53 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie". Z treści art. 53 par. 2 wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 par. 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /par. 3 tego przepisu/. Przepis art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego, ponieważ par. 1 tego przepisu dotyczy terminu do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia. Natomiast art. 53 par. 2 określa termin do wniesienia skargi na akty i czynności w stosunku do których obowiązuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a art. 53 par. 3 reguluje termin do wniesienia skargi przez prokuratora lub Rzecznika Praw obywatelskich. Z powyższego wynika, iż prawo organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego nie jest ograniczone żadnym terminem. W kwestii tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. /OSK 1575/04 - Rz. Sądów w sprawach Samorządowych 2005 nr 3 poz. 70/ stwierdził, że art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w tym przepisie szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji. W orzeczeniu tym stwierdzono też, że szczegółowa regulacja w art. 53 tej ustawy powoduje, że nie można jej stosować do innego rodzaju skarg, w tym skargi organu nadzoru nad samorządem terytorialnym. W świetle powyższego błędne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że "skoro wniesienie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, to termin do wniesienia skargi rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru we własnym zakresie". W przytoczonym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że "brak jest podstaw do wyprowadzenia przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania przyjętego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, gdyż przepis ten regulował ogólnie termin do wniesienia skargi, a zatem nie odnosił się tylko do określonych rodzajów skarg. Z tej regulacji ogólnej nie można wyprowadzić wniosków co do wykładni art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.". Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 par. 1 w związku z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., orzekł jak w sentencji postanowienia.