II SA/Rz 1074/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. P., K. P., M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. P., K. P., M. M. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1074/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10. 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. K. oraz H. P., K. P., M. M. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].07.2004r. nr [...], którą nakazano na podstawie art.40 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) H. P., K. P., M. M. i M. P. wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa samowolnie wykonanej kanalizacji w zakresie obejmującym docieplenie odcinka rurociągu kanalizacji sanitarnej między studzienkami oznaczonymi na planie sytuacyjnym znajdującym się w ekspertyzie jako S1 iSS1, poprzez wykonanie izolacji termicznej nad rurociągiem na głębokości 0,6m i szerokości 1m i nałożył na H. P., K. P., M. M., M. P. obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego od budynku mieszkalnego przy ul. P. na odcinku od studzienki S2 usytuowanej na działce nr 1939 do studzienki S1 usytuowanej w ul. O. (studzienki oznaczone na planie sytuacyjnym zawartym w ekspertyzie technicznej opracowanej przez B. P.) przechodzącego przez działkę nr 1938 należącą do K. i Z. K. W odwołaniu z 10.08.2004r. K. i Z. K. wnieśli o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].07. [...], wykonanie robót opisanych w decyzji w terminie 1 miesiąca od daty niniejszego odwołania. Wskazali, że sporny przyłącz został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia, co potwierdził Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w J. Sp. z o.o. z 13.05.1998r. Zakwestionowali projekt budowlany na sporny przyłącz jako wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami wobec czego zaistniały okoliczności powodujące niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, ekspertyzę techniczną z 26.05.2003r. sporządzoną przez B. P. i złożyli własną kontr opinię opracowaną przez J. W. Podnieśli też, że zgłaszane na etapie postępowania przed organem I instancji zastrzeżenia odnośnie głębokości posadowienia rur, braku zgody skarżących - właścicieli nieruchomości przez którą przebiega przyłącz na jego wykonanie zostały całkowicie pomięte w decyzji. Organ I instancji błędnie wskazał, że nastąpił obiór wykonanej kanalizacji, gdyż nie ma na to żadnych dokumentów, dążąc do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. W dniu 8.09.2004r. K. i Z. K. zmodyfikowali odwołanie wnosząc o nakazanie usunięcia rurociągu kanalizacji sanitarnej biegnącej przez działkę nr 1938. Od decyzji tej odwołanie złożyły też H. P., K. P., M. M. Odwołanie to zostało podpisane też S. J. i J. M. Skarżące wyjaśniły, że budowa przyłącza kanalizacyjnego nie była samowolą budowlaną, gdyż do 1995r. nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza. Stwierdzili też, że K. K. wyraziła zgodę na budowę, bo bez takiej zgody niemożliwym byłoby wykonanie przyłącza i wnieśli o odstąpienie od wykonania jego docieplenia na ich działce, gdyż strefa przemarzania wynosi 1m, natomiast nie uchylają się od wykonania ocieplenia części przyłącza, która przebiega przez nieruchomość K. i Z. K., ale bez ustanawiania kierownika budowy, bowiem potrzebne rysunki znajdują się w sporządzonej ekspertyzie. Wskazali też na wyrok Sądu sygn. akt [...], w którym Z. K. wyraził zgodę na położenie ciągu kanalizacyjnego przez ich działkę. Organ II instancji stwierdził, że bezspornym jest fakt wykonania przyłącza w okresie obowiązywania ustawy 24.10.1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W toku prowadzonego postępowania organ przyjął, że wystąpiła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w myśl którego organ nakazuje rozbiórkę, gdy samowolnie wybudowany obiekt powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Analiza materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że wykonany przyłącz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez sam fakt wycieków z przyłącza. Sporządzone ekspertyzy nie mogły stanowić dowodu w sprawie, gdyż zostały oparte na przypuszczeniach obydwu autorów. Organ II instancji przyjął też, że inwestorzy nie dysponowali zgodą właścicieli nieruchomości działki nr 1938, stanowiącą własność K. i Z. K. na realizację inwestycji przez tę nieruchomość stosownie do art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r, a znajdująca się w aktach sprawy kserokopia oświadczenia wiarygodność, której kwestionują K. i Z. K. nie stanowi takiego dokumentu. Znajdujące się w aktach sprawy opinie potwierdzają, że posadowienie rurociągu jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zabezpieczenie tego przyłącza, a tym samym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe ponieważ właściciele nieruchomości nr 1938- K. i Z. K. nie wyrazili zgody na prowadzenie na ich działce jakichkolwiek prac. Organ wskazał też , że w treść prawa ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. wchodzą też kwestie związane z uciążliwością inwestycji, jak również utrudniające prawidłową zabudowę działki. W skardze do Sądu, skarżące H. P., K. P., M. M. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie przyłącza kanalizacyjnego za wybudowanego zgodnie z prawem i zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Skarżące zakwestionowały stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że wykonanie przyłącza było samowolą budowlana, gdyż przeczą temu dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Za dowody w prawie winny być też uznane dołączone wyroki sądów powszechnych zapadłe w sprawach o przyłącz kanalizacyjny. Decyzja organu II instancji nie znajduje pokrycia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, bowiem K. i Z. K. mają nielegalnie wybudowany budynek mieszkalny i gospodarczy, a istniejąca kolizja nie stwarza żadnego zagrożenia. Z przepisu art. 49 k.c. wynika, że urządzenia wodno-kanalizacyjne nie są częścią składową gruntu. W sprawie tej wypowiedział się też Sąd Najwyższy w wyroku sygn. akt [...]. Zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a postępowanie umorzone. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niniejsza sprawa jest kontynuacją sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 lutego 2005r. sygn. akt. SA/Rz 788/03, którym to wyrokiem została oddalona skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2003r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyłącza kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki sanitarne z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1939 w J. do kanalizacji miejskiej w ulicy O. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Sąd podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazał w uzasadnieniu do wyroku na inne okoliczności, które uzasadniały rozstrzygnięcie organu II instancji. Objęta niniejszą skargą decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].11.2004r. nr [...] jest decyzją reformatoryjną, mocą której organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa samowolnie wykonanej kanalizacji i nałożył na H. P., K. P., M. M., M. P. obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego od budynku mieszkalnego przy ul. P. na odcinku od studzienki S2 usytuowanej na działce nr 1939 do studzienki S1 usytuowanej w ul. O. (wg, planu sytuacyjnego z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez B. P.). Stosownie do art.38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo Budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) zwana dalej Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W zaskarżonej decyzji nakaz rozbiórki został skierowany do następców prawnych inwestora, przy czym na podstawie akt sprawy nie można ustalić, kto stał się następcą prawnym zmarłego S. P. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zabezpieczenie tego przyłącza jest niemożliwe bo właściciele nieruchomości nr 1938 nie wyrażają zgody na prowadzenie na ich nieruchomości jakichkolwiek prac. Zdaniem Sądu, gdyby faktycznie kierować się tymi względami, to wykonanie rozbiórki skierowanej tak jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, też wiąże się z koniecznością wykonania prac i wejściem na działkę sąsiednią przy zakazie wstępu na tę nieruchomość deklarowanego przez właścicieli. W rozpoznawanej sprawie należy rozważyć kwestię właściwego adresata tak decyzji rozbiórkowej (art. 37 Prawa budowlanego) jak i nakładającej obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa (art. 40 Prawa budowlanego), bowiem podmioty, które mogą być adresatami takich decyzji w obydwu tych przepisach są takie same. Ustawodawca podaje, że decyzja może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządy obiektu. Użycie partykuły "lub" wskazuje, że ustawodawca dopuścił tu pewien rodzaj alternatywnego wyboru konkretnego adresata takiej decyzji, przy czym nie zostały wskazane kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze adresata decyzji. Z samej konstrukcji przepisu, a zwłaszcza kolejności wymienienia podmiotów trudno jednoznacznie wskazać, że jest to kolejność której należy przestrzegać. Idealna sytuacja istnieje wówczas, gdy inwestor jest równocześnie właścicielem nieruchomości, natomiast problemy z właściwym wskazaniu adresata mogą pojawić się wtedy, gdy inwestor dysponuje tylko prawem zależnym do nieruchomości (np. dzierżawę). Kierując nakazy z art. 37 , bądź art. 40 Prawa budowlanego należy mieć na względzie również i to, że decyzja taka nie zawsze będzie wykonana dobrowolnie, a zatem koniecznym będzie wdrożenie postępowania egzekucyjnego, tak więc i ten warunek, to znaczy wykonalność wydanej decyzji winien mieć na uwadze organ orzekający. W rozpoznawanej sprawie sytuacją przedstawia się jeszcze inaczej, bowiem inwestorem był S. P., ale w momencie włączenia wybudowanego przyłącza do kanalizacji, przyłącz ten stał się własnością przedsiębiorstwa kanalizacyjnego. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 49 Kodeksu cywilnego, stanowiącego o własności urządzeń przesyłowych. Stosownie do tego przepisu urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Fakt podłączenia tego spornego odcinka kanalizacji sanitarnej do zakładu jest bezsporny, a zatem odcinek ten stał się częścią sieci kanalizacyjnej, do której tytuł własności z mocy ustawy przeszedł na inny podmiot niż inwestor, czy właściciel nieruchomości nr 1938. O własności spornego przyłącza wypowiedział się też Sąd Rejonowy w J. w prawomocnym wyroku z 30 maja 2001r. sygn. akt [...], które podziela w niniejszej sprawie skład orzekający. Należy zaznaczyć, że odrębną kwestią poza zakresem tej sprawy jest kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy zakładem a inwestorem, który wykonał przyłącz. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji adresowanej do następców prawnych inwestora, wobec przejścia własności z mocy prawa na inny podmiot spornego odcinka kanalizacji sanitarnej powoduje, że nakaz został skierowany do podmiotu nie wymienionego w art. 37 Prawa budowlanego. Tym samym doszło do sytuacji nie dającej się zaakceptować z punku widzenia legalności zaskarżonej decyzji, bowiem mogła nastąpić rozbiórka części instalacji należącej do innego podmiotu w tym przypadku do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w J. Argumenty te potwierdzają, że zaskarżona decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Ponadto organy będą raz jeszcze musiały ocenić, czy istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego. Należy jednak mieć na względzie, że przepisy, na postawie których nakłada się podmiot obowiązek wykonania określonego nakazu muszą być interpretowane ściśle, co oznacza, że wykazanie tylko i wyłącznie okoliczności, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego będzie mogło skutkować nałożeniem obowiązku rozbiórki obiektu. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosownie, do którego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Rozważenia przede wszystkim w tym aspekcie będzie wymagała kwestia szkodliwości instalacji kanalizacyjnej, gdyż ewentualne awarie takich urządzeń są do usunięcia, a przyłącza kanalizacyjne trudno kwalifikować na podstawie uznania jako szkodliwe. Dyspozycja tego przepisu odnosi się do obiektów wzniesionych niezgodnie z przepisami. Z przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie wynika też obowiązek posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której został wzniesiony samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek taki istniał przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę w trybie art. 29 Prawa budowlanego. Należy również zauważyć, że z treści samej decyzji winien wynikać konkretnie przedmiot objęty nakazem rozbiórki bez konieczności sięgania po inne dokumenty, tak jak to uczynił organ II instancji w zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy o sygn. SA/Rz 788/03 znajduje się pełnomocnictwo, z którego wynika, ze H. P. do działania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego umocowała dwóch pełnomocników, a mianowicie J. M. oraz S. J. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że zostało ono ograniczone wyłącznie do działania przed organem I instancji. Z tego też względu doręczenie decyzji organu II instancji tym pełnomocnikom z pominięciem strony stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. i może stanowić przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W aktach niniejszej sprawy jak i w aktach do sprawy o sygn. SA/Rz 788/03 nie znajduje się pełnomocnictwo, które uprawniałoby te osoby do działania przed organem II instancji. Reasumując wyrok w niniejszej sprawie jak i w sprawie o sygn, akt SA/Rz 788/03 powoduje, że sprawa będzie rozpatrywana od samego początku przy uwzględnieniu zaleceń Sądu odnoszących się do ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie, bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu o następcach prawnych po S. P., a także przy udziale Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w J. Stwierdzone naruszenia art. 38 Prawa budowlanego jak i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu spowodowały, że decyzje obydwu instancji należało uchylić na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, bowiem Sąd uznał, że miały one istotny wpływ na wynika sprawy. Na mocy art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku zapadłego w niniejszej sprawie. Stosownie do zawarte w skardze wniosku Sąd na podstawie art. 200 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.