II OSK 839/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz (spr.), Protokolant Joanna Gołębiewska, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Gd 4389/01 w sprawie ze skargi M. i L. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt II S.A./Gd 4389/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. i L. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1,art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o braku podstaw do nakazania G. P. rozbiórki wybudowanego na działce nr 27/4 w N., w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 6 kwietnia 1979 r. nr [...], pełniącego obecnie funkcję mieszkalną obiektu budowlanego. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż po uzyskaniu w dniu 6 kwietnia 1979 r. pozwolenia na budowę na działce nr 27/2 (obecnie 27/4) pieczarkarni, G. P. zrealizowała w 1980 r. tylko jej część socjalną i użytkuje ją jako budynek mieszkalny. Budynek ten parterowy, podpiwniczony o powierzchni zabudowy ok. 149 m2 oznaczony został nr 51 i wyżej wymieniona jest w nim od 2 stycznia 1980 r. zameldowana na pobyt stały. Ustosunkowując się do podnoszonej przez M. i L. L. domagających się rozbiórki powyższego budynku, okoliczności, że pozwolenie na budowę pieczarkarni było wydane na okres czasowy - do 1990 r. organ stwierdził, iż okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a ponieważ budynek nie został wybudowany samowolnie, nie można nakazać jego rozbiórki. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów wynika, że teren, na którym usytuowana jest działka 27/2 (obecnie 27/4) przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym decyzją Naczelnika Powiatu nr [...] z dnia 12 grudnia 1974 r., pod uprawy rolne, uprawę pieczarek zaliczono do produkcji rolnej oraz, iż podczas przeprowadzonej na terenie nieruchomości G. P. przez pracowników Urzędu Gminy K. w dniu 13 czerwca 1996 r. kontroli stwierdzono, że usytuowany jest na niej tylko budynek mieszkalny, a wyżej wymieniona wyjaśniła do protokołu kontroli, iż budynek ten powstał w wyniku rozbudowy i adaptacji pomieszczeń piwnicznych i że użytkowany jest od około 15 lat. Nadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie G. P., iż pieczarkarnia nie została zrealizowana z powodu niedostępności w latach 80-tych materiałów budowlanych. W piśmie z dnia 20 października 2001 r. potraktowanym jako odwołanie od decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. M. i L. L. podnieśli, iż uzasadnienie decyzji jest niezgodne z faktami. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, powołując się na art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W motywach tej decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania przepisów prawa budowlanego obligujących do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, skoro nie zaistniała samowola budowlana, bowiem z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z 6 kwietnia 1979 r. o pozwoleniu na budowę pieczarkarni wynika, iż obiekt ten miał obejmować część socjalną i produkcyjną, na jego podstawie G. P. rozpoczęła w 1979 r. roboty budowlane, a w 1980 r. po wybudowaniu części socjalnej pieczarkarni zaczęła, po zgłoszeniu w Urzędzie Gminy K., użytkować ją jako budynek mieszkalny oznaczony numerem N. Organ podkreślił także, iż przeznaczenie terenu działki 27/4 pod uprawy rolne nie koliduje z udzielonym pozwoleniem na budowę pieczarkarni jak również, że - pozwolenie na budowę nie miało charakteru tymczasowego. Decyzję organu odwoławczego M. i L. L. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku zarzucając, iż z otrzymanych przez nich pism urzędowych wynika, że pozwolenie na budowę pieczarkarni wydane było na okres czasowy, teren działki G. P. przeznaczony jest pod uprawy rolne a nie dom mieszkalny, zaś numeracja tej działki została z 27/2 na 27/4 zmieniona celowo, by uzyskać prawo zabudowy. Nadmienili także, iż G. P. planuje dalszą rozbudowę i chce zająć należący do nich teren. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ) wyjaśnił , że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano , że w związku z pismami M. i L. L. z dnia 8 marca oraz 11 lipca 2001 r. domagającymi się rozbiórki wybudowanej zamiast całej pieczarkarni, tylko jej części socjalnej, zaadaptowanej przez G. P. na budynek mieszkalny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił w dniu 23 lipca 2001 r. wyżej wymienionych oraz G. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania na działce nr 27/4 obiektu budowlanego. Jakkolwiek jak wyjaśnił Sąd I instancji w wydanej w wyniku powyższego postępowania decyzji administracyjnej powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wymienił jej materialnoprawnych podstaw, to uzasadnienie jej wskazuje, iż kierując się treścią żądań M. i L. L., rozstrzygnięcie swe odniósł do przepisu prawa budowlanego dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia oraz związanej z tym faktem obligatoryjności orzeczenia o jego rozbiórce tj. do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), której przepisy kompetencyjne wyszczególnione zostały w podstawie prawnej decyzji. Podobnie na żaden przepis, stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia, nie wskazał w swej decyzji organ odwoławczy. Zatem Sąd I instancji wyjaśnił , że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., a stosuje się do nich przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Budowa części socjalnej obiektu pieczarkarni została ukończona w 1980 r. i jak oświadczyła G. P. - dalszych robót budowlanych nie podjęto z uwagi na trudności w otrzymaniu materiałów budowlanych. Mimo upływu okresu 20-lat, podczas których sytuacja na rynku materiałów budowlanych uległa radykalnej zmianie na korzyść, nie przystąpiono do budowy części produkcyjnej, co należy uznać za równoznaczne z rezygnacją z jej kontynuowania, a tym samym - z faktycznym zakończeniem budowy. W świetle treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce należało zatem rozważyć na gruncie wcześniej obowiązującej ustawy. Unormowanie w tym zakresie zawiera art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Wobec konieczności wystąpienia łącznie - obok przesłanki wymienionej w pkt 1 lub 2 art. 37 ust. 1 - samowoli budowlanej lub innego naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy - przewidziany w nim w ust. 1 nakaz rozbiórki nie mógł być w niniejszym przypadku zastosowany. Podkreślono , że z kolei w art. 37 ust. 2 uzależniono możliwości, a nie obowiązek orzeczenia o rozbiórce od innych ważnych przyczyn, przez które należy rozumieć skutki samowoli budowlanej godzące w interesy społeczne inne niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2, a z materiałów postępowania administracyjnego nie wynika, by takowe w niniejszej sprawie miały miejsce. Mając na uwadze poczynione ustalenia w ocenie Sądu I instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej orzeczenia o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, a Sąd uznając, iż nie wskazanie w decyzjach obydwu instancji przepisów prawa materialnego, w oparciu o które je podjęto, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia orzekł o oddaleniu skargi . Jednocześnie konkludując Sąd I instancji wskazał , że stan faktyczny sprawy może jednak uzasadniać przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego pod kątem samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. i L. L. zaskarżając go w całości . Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane / Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm./ polegające na uznaniu, iż nie można przyjąć, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jego budowy - tj. do spełnienie przesłanki zawartej w tym przepisie, w sytuacji wybudowania budynku mieszkalnego przy posiadaniu - pozwolenia na budowę pieczarkarni. W motywach skargi powołując się na bezspornie ustalony zdaniem skarżących stan faktyczny sprawy wyjaśniono , iż w tej sytuacji należało uznać, iż G. P. wybudowała sporny obiekt budowlany - tj. budynek mieszkalny - bez pozwolenia na budowę lub, co najmniej, niezgodnie z jego warunkami. Niezasadnie natomiast przyjęto, iż wybudowanie budynku mieszkalnego to wybudowanie części pieczarkarni i tym samym nie doszło do postępowania niezgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiego założenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w istocie pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie. Co więcej dało to podstawę do przyjęcia błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego z 24 października 1974 r poprzez uznanie, iż nie doszło - w rozumieniu tego przepisu - do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli G. P. wybudowała budynek mieszkalny niezgodnie z treścią wydanego jej pozwolenia na budowę, a więc "niezgodnie z przepisami", to przy zaistnieniu pozostałych przesłanek wynikających z treści art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. a zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego te pozostałe przesłanki zaistniały, należało uznać, iż są podstawy do przyjęcia istnienia samowoli budowlanej i nakazanie jej usunięcia. W efekcie jak podniesiono winno to spowodować uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2001 r. za niezgodną z prawem i jej uchylenie. G. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie , wskazując stanowczo , że wybudowany obiekt nie jest samowolą budowlaną , bowiem część socjalna pieczarkarni została zrealizowana zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących M. i L. L. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Wyrokowi Sądu I instancji uczyniono zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. ) , który stanowił , że obiekty budowlane lub ich części , będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy , podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy organ stwierdzi , że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie , który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę . Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to , iż warunkiem zastosowania przez organy administracji przymusowej rozbiórki obiektu , przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej Prawa budowlanego jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek , to jest : -rozpoczęcia budowy lub przebudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia , -naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy . W rozpoznawanej sprawie organy orzekające wydały decyzję o odmowie nakazania G. P. rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego na działce Nr 27/4 w N. przyjmując , że nie został on wybudowany w warunkach samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu go bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę , albowiem po uzyskaniu w dniu 6 kwietnia 1979 r. pozwolenia na budowę pieczarkarni obejmującej również część socjalną strona zrealizowała wyłącznie część socjalną , którą obecnie użytkuje jako budynek mieszkalny . W tak ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu tak jak tego domagają się skarżący . Ustalenia te w pełni podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę w tej sprawie . W wywiedzionej skardze kasacyjnej w jej motywach skarżący kwestionując stan faktyczny i polemizując z nim podnoszą , że niezasadnie przyjęto w tej sprawie , iż wybudowanie budynku mieszkalnego to wybudowanie części pieczarkarni i tym samym , że nie doszło do postępowania niezgodnego z warunkami pozwolenia na budowę . Jednakże stwierdzenia powyższe nie znalazły odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej gdyż nie przedstawiono opartego na przepisie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej , bez wskazania przepisów postępowania , których naruszenie stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi – porównaj wyrok z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04 – publikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 10 Wyjaśnić należy , że oparcie skargi na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego jest niezbędne w sytuacji , gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwie ustalonego stanu faktycznego jest następnie błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego . W przedmiotowej sprawie strona skarżąca w kwestionowanym a przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym przedstawiła wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię . Tym samym w rozpoznawanej sprawie wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie dokonano podważenia przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego . Brak skutecznego podważenia tego stanu faktycznego nie pozwala na przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny , który co już wyżej wykazano związany jest granicami skargi kasacyjnej , że wadliwa była w okolicznościach tej sprawy wykładnia zastosowanego przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane . Skoro w tym postępowaniu ustalono , że wybudowana część socjalna pieczarkarni zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję pozwalającą na wybudowanie pieczarkarni to nie można przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni tej normy prawnej uznać w zaistniałej sytuacji wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony Jednakże zauważyć należy , iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , że stan faktyczny przedmiotowej sprawy może uzasadniać przeprowadzenie odrębnego postępowania pod kątem dokonania bez uzyskania stosownej decyzji właściwych organów architektoniczno - budowlanych zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowanego jako część socjalna pieczarkarni a użytkowanego jako budynek mieszkalny na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne . Wobec powyższego , iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw , Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) oddalić tak wniesioną skargę .