I OSK 785/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Józefa K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1392/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Józefa K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 17 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienia służebności gruntowych postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzić od Rady Miejskiej w N. kwotę 480 zł /czterysta osiemdziesiąt/ na rzecz Józefa K. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Józefa K. i innych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zatem w przypadku odmowy przez właściwy organ uwzględnienia wezwania skargę należy wnieść za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny, dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 par. 3 Kpa dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z analizy akt sprawy, skarżący nie dochował wskazanych wyżej terminów. Otóż wezwanie z dnia 15 września 2004 r. dokonane w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez skarżącego /wraz z innymi osobami/ wpłynęło do organu - Rady Miejskiej w N. w dniu 16 września 2004 r. Zatem termin dla organu do ustosunkowania się do owego wezwania mijał 16 listopada 2004 r., a w konsekwencji skarga mogła być skutecznie wniesiona do dnia 16 grudnia 2004 r. Tymczasem przedmiotowa skarga datowana na dzień 22 października 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 28 października 2004 r. Skarżący wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przed upływem terminu, który ma organ celem udzielenia odpowiedzi na wniesione wezwanie. Co więcej w odniesieniu do złożonego przez skarżącego wezwania można i należy przyjąć, iż organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 27 października 2004 r. podpisanym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. i kierowanym na ręce Józefa K. Pismo to zgodnie z oświadczeniem skarżącego otrzymał on w dniu 5 listopada 2004 r. Biorąc zatem pod uwagę termin 30 dni do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że mijał on w dniu 6 grudnia 2004 r. /5 grudnia 2004 r. przypadał w niedzielę/. W konsekwencji Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga została wniesiona przedwcześnie, w momencie, gdy poprzedzające ją wezwanie nie było jeszcze bezskuteczne i odrzucił ją na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej wniesionej na to postanowienie Józef K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 par. 3 Kpa, polegające na przyjęciu, iż wniesienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 17 sierpnia 2004 r. jest niedopuszczalne ze względu na brak realizacji wymogów wskazanych w przepisie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że uchwałą z dnia 17 sierpnia 2004 r. Rada Miejska zezwoliła na dokonywanie na gruncie działki nr 3468/27 przejazdu pojazdów mechanicznych, co w oczywisty sposób negowało możliwość wykorzystania owych terenów zgodnie z uwidocznionym interesem mieszkańców obszaru. Kosztem obniżenia standardu życia mieszkańców osiedla Z. Rada Miasta realizuje wyłącznie partykularny interes kilku osób, co w świetle norm zadaniowych determinujących celowość czynności podejmowanych przez Radę Miejską jako organu samorządu terytorialnego, uznać należy za działanie niezgodne prawem. Biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na względzie formalne wymogi warunkujące zaskarżalność przedmiotowej uchwały, w dniu 3 września 2004 r. skarżący dokonali wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc pismo w tej sprawie do Burmistrza Miasta i Gminy N. Burmistrz jednak, zamiast przekazać otrzymane pismo Radzie Miejskiej zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości organów administracji z urzędu, poinformował jedynie skarżącego - naruszając tym samym normę art. 65 par. 1 Kpa., iż do jego kompetencji należy wyłącznie wykonywanie uchwał Rady Miejskiej, nie zaś ich weryfikacja. Skarżący dokonali zatem ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym razem pismo w tej sprawie zostało przekazane w dniu 15 września 2004 r. Radzie Miasta. Skarżący podkreślili, iż zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem który musi zostać spełniony, dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie dokonanie wezwania organu administracyjnego do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa czyni skarżącego legitymowanym do złożenia skargi do sądu. Powyższe wezwanie należy uznać za bezskuteczne po upływie terminu, w którym organ administracyjny mógł dokonać żądanego usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 101 wymienionej powyżej ustawy nie zawiera autonomicznej regulacji normującej długość postępowania w sprawie wezwania o usunięcie naruszenia prawa, lecz odsyła w tym względzie do treści art. 35 Kpa Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 3 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis, do którego odsyła art. 101 ust. 3 czyli przepis art. 35 Kpa wprowadza następującą gradację terminów załatwienia spraw: 1. niezwłoczne załatwienie spraw, które mogą być rozpatrywane w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, bądź na podstawie danych, którymi rozporządza organ, 2. termin miesięczny dla spraw prowadzonych w I instancji wymagających postępowania wyjaśniającego, 3. termin dwumiesięczny dla spraw szczególnie skomplikowanych, 4. termin miesięczny w postępowaniu odwoławczym. Dwumiesięczny termin dla załatwienia sprawy został przewidziany wyłącznie dla bardzo wąskiej kategorii spraw charakteryzujących się następującymi, koniunktywnie występującymi cechami: 1/ sprawa jest prowadzona przez organ I instancji, 2/ sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, 3/ sprawa jest szczególnie skomplikowana. Dopiero zaistnienie w ramach danej sprawy wszystkich wymienionych powyżej elementów, uprawnia organ administracyjny do prowadzenia postępowania przez dwa miesiące. Zdaniem skarżącego działania Rady, polegające na rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie spełniają żadnego z ww. kryteriów dopuszczających załatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy. Sprawa nie wymaga dokonywania czynności wyjaśniających. Okoliczności sprawy są niezmiennie oczywiste. Rada Miejska może albo uznać zasadność żądań mieszkańców, albo zignorować je, mając na celu zadośćuczynienie interesowi kilku osób. Sprawa nie ma skomplikowanego charakteru. Zarówno treść podjętej uchwały, jak również czynności dotyczące jej weryfikacji poprzez usunięcie naruszenia prawa, pozostają uzależnione przede wszystkim od polityki Rady Miejskiej. Ponadto działania podejmowane przez organ administracyjny na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogą zostać uznane za równoważne działaniom podejmowanym w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a co za tym idzie - nie można przyjąć, iż w stosunku do takich działań znajdują zastosowanie przepisy normujące termin załatwiania spraw przez organ I instancji. Skarżący zauważa, iż z istoty swej środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi wyłącznie substytut środka prawnego pozwalającego na zaskarżenie danego aktu lub czynności do organu II instancji. Na taką funkcję wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje jednoznacznie przepis art. 52 par. 1, par. 2 oraz par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidujący, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca równoważy zatem z innymi środkami zaskarżenia: odwołaniem, zażaleniem, wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność złożenia skargi. Ponadto zauważyć należy, iż skutkiem zastosowania każdego z ww. środków jest aktywacja organu administracyjnego, który staje się zobowiązany - jako organ II instancji - do zajęcia stanowiska w ciągu jednego miesiąca. Za nielogiczną oraz niezgodną z normami procesowymi należy zatem uznać interpretację różnicującą ww. środki prawne na uprawniające organ do prowadzenia miesięcznego postępowania /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy/ oraz uprawniające organ do prowadzenia dwumiesięcznego postępowania /wezwanie do usunięcia naruszenia prawa/. Gdyby na dany akt lub czynność przysługiwał zwykły środek zaskarżenia strona postępowania miałaby gwarancję, iż organ administracyjny zajmie w danej sprawie stanowisko nie później niż w przeciągu miesiąca. Odmienna sytuacja mogłaby mieć miejsce wyłączenie w przypadku, w którym ustawodawca przewidziałby w stosunku do owego środka zaskarżenia konkretnie określony, inny termin do załatwienia sprawy. W braku podobnego przepisu należy przyjąć za termin właściwy, termin wynikający z przepisów Kpa - tj. termin jednomiesięczny. W stosunku do środka prawnego w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca nie przewidział odrębnego terminu na zajęcie przez organ administracyjny stanowiska, za termin ów przyjąć należy termin właściwy dla organów II instancji - tj. termin jednego miesiąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zaś zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 w zw. z art. 35 par. 3 Kpa należało uznać za zasadny. Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu wykładnia przepisu art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ w zw. z art. 35 par. 3 Kpa opiera się na uchwałach: Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 1995 r. III AZP 9/95 /OSNAPU 1995 nr 20 poz. 243/ i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/9 /ONSA 1998 Nr 3 poz. 78/, wydanych pod rządem odpowiednio przepisów działu VI Kpa i ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA przyjmowano, iż w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. W zmienionym stanie prawnym uchwała ta straciła swą aktualność. Przepis art. 53 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ ustala termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi. Odnosi się on także do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to a contrario z art. 102 a tej ustawy, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 par. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Oprócz wspomnianego art. 53 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieć więc będzie zastosowanie art. 53 par. 2 tej ustawy. Stanowi on, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Błędnie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż termin ten rozpoczyna bieg po zakończeniu maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 par. 3 Kpa, przewidzianego dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Jak wyraźnie wynika z treści przytoczonego przepisu art. 53 par. 2 termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi rozpoczyna bieg z dniem doręczenia organowi wezwania do usunięcia prawa, na które to organ nie odpowiedział w przewidzianym przepisami Kpa terminie. Przyjmując interpretację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż dziewięćdziesiąt dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami. Zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 par. 3 Kpa, czyli dwumiesięcznemu, jak to przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Zasadnie zwrócił na to uwagę już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. OSK 1634/04 /nie publ./, że w praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni /np. miesiące grudzień-styczeń, czy lipiec-sierpień/, co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania. Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 stanowi surogat środka zaskarżenia, co trafnie podnosi skarżący obszernie uzasadniając swe stanowisko. Pogląd ten znalazł swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym wcześniej, bowiem już w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r. OSA 2/02. Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym /ONSA 2003 Nr 1 poz. 2/. Jeśli tak - to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 par. 3 Kpa do rozpatrzenia odwołania. Innymi słowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, liczony po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podkreślić przy tym należy, iż późniejsze udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie powoduje, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną. W przedmiotowej sprawie skarga Józefa K. i innych wniesiona po upływie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania, a przed upływem sześćdziesięciu dni nie mogła być uznana za przedwczesną. Nie ma również wpływu na ocenę zachowania terminu okoliczność, iż po wniesieniu skargi Rada udzieliła negatywnej odpowiedzi, którą doręczono skarżącemu w dniu 5 listopada 2004 r. Doręczenie spóźnionej odpowiedzi nie wywołuje takiego skutku, iż na nowo zaczyna biec termin do wniesienia skargi, Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa - art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 par. 2 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił je w oparciu o przepis art. 185 par. 1 z zw. z art. 182 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 209 i art. 203 par. 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.