II SA/Gd 2396/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w S. G. na decyzję Wojewody z dnia 21 czerwca 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 marca 2001 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz A Spółki z o. o. w S. G. 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją z dnia 10 marca 1960 r. udzieliło Zespołowi Państwowych Gospodarstw Rolnych (poprzednik prawny A Spółka z o.o. w S. G.) pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na rzece M. w Ż. oraz na korzystanie z wody przez młyn i stawy rybne (wpis do księgi wodnej: znak [...] z dnia 12 marca 1960 r.). Państwowe Gospodarstwo Rybackie Zakład i Z. M. - właściciel młyna wodnego w Ż. w dniu 26 czerwca 1990 r. zawarli ugodę, zatwierdzoną postanowieniem Wojewody z dnia 27 czerwca 1990r.,znak [...], mocą której dokonano uaktualnienia pozwolenia wodnprawnego z 10 marca 1960 r. Decyzją z dnia 15 maja 1997 r. Wojewoda orzekł o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 marca 1960 r. z powodu zmiany sposobu i rozmiarów korzystania z wody przez następców prawnych adresata pozwolenia. Wskazana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 16 lipca 1997r., a skarga Z. M. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV.SA.1720/97. Na skutek wniosku Z. M. w dniu 14 lutego 2001 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki M. na turbinę dla potrzeb zabytkowego młyna wodnego. W toku postępowania administracyjnego, na rozprawie wodnoprawnej w dniu 28 lutego 2001r. A Spółka z o.o. złożyło wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wód w węźle Ż. Oba te wnioski - mimo takiego wniosku A Spółki z o. o wnioski nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 14 marca 2001 r. nr [...] Starosta udzielił Z. M. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki M. na turbinę typu Francisa ( 500, za pomocą doprowadzalnika, tj. kanału odkrytego o długości 330 m oraz rurociągu stalowego ( 700 mm, z istniejącego przepływu pomniejszonego o przepływ biologiczny w wysokości 0,15 m3/s oraz na eksploatację podstawowych elementów hydrowęzła, tj. doprowadzalnika wody ze stawu młyńskiego do młyna, rurociągu stalowego z ujęciem wody na turbinę, turbiny wodnej typu Francisa ( 500 oraz odprowadzalnika wody z młyna. W pkt II.5 decyzja stanowiła, że zgodnie z dokumentacją dołączoną przed rozprawą wodnoprawną, ze względu na zakres korzyści odnoszonych przez właściciela młyna wodnego (77%), wynikających z eksploatacji jazu w Ż., ustanawia się Z. M. - właściciela zabytkowego młyna wodnego w Ż. zakładem głównym oraz zobowiązuje go (uprawnionego) do ponoszenia 77% kosztów eksploatacji ww. budowli piętrzącej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na rozprawie wodnoprawnej w dniu 28 lutego 2001 r. wniesiono o uzupełnienie dokumentacji o "Instrukcję gospodarowania wodą" i po jej przedłożeniu uznano, że brak jest przeszkód do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawcy. Odwołanie od wskazanej decyzji złożył Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wnosząc zastrzeżenia do ustalonego w pkt II.2 zaskarżonej decyzji poziomu przepływu nienaruszalnego oraz wskazując na prawdopodobny błąd w określeniu minimalnego poziomu piętrzenia. Skarżący zawnioskował o zobowiązanie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych do partycypowania w kosztach zabezpieczenia rzeki M. przed dalszą erozją. Odwołanie złożyło również A Spółka z o.o. w S. G. wskazując na naruszenie art. 24, 26 i art. 41 ust. 2 Prawa wodnego z 1974 r. oraz art. 6, 7, 8, 10, 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał w pierwszej kolejności, że pozbawiono go jako stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu, tzn. nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie doręczono zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżącego bowiem nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego i nie miał możliwości ustosunkowania się do dołączonej do dowodów "Instrukcji gospodarowania wodą". Nadto, zarzucił wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja zawiera wiele rozstrzygnięć niezgodnych ze stanem faktycznym i naruszających jego słuszny interes, m.in. decyzja oddała do eksploatacji Z. M. doprowadzalnik wody ze stawu młyńskiego do młyna oraz jaz betonowy, które to obiekty znajdują się na nieruchomości dzierżawionej przez skarżącego. W ocenie skarżącego organ administracji błędnie ustalił zakładem głównym Z. M., gdyż wszystkie budowle hydrowęzła w Ż. są w użytkowaniu skarżącego i w zaistniałej sytuacji prawidłowe ich wykorzystywanie przez skarżącego może napotkać na poważne przeszkody. Udzielając kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego nie uwzględniono oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności nie uwzględniono problemu migracji ryb i ich bezpieczeństwa. Skarżący na koniec podkreślił, że posiada pozwolenie wodnoprawne na użytkowanie obwodu rybackiego jeziora S. obejmującego rzekę Mień i tym samym węzeł wodny Ż. W trakcie postępowania międzyinstancyjnego, pismem z dnia 20 kwietnia 2001r., L.Dz. 62/VII/2001 skierowanym do Starosty, A Spółka z o. o. w S. G. wniosła ponownie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki M. i eksploatację stawów rybnych - magazynów ryb w Ż. W uzasadnieniu wniosku wskazano na to, że w toku rozprawy wodnoprawnej wniosło o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wspólne ze Z. M. korzystanie z wód tej rzeki, lecz bezskutecznie. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone pozwolenie wodnoprawne obejmuje cały zakres szczególnego korzystania z wód na hydrowęźle Ż. Zastrzeżenia odnośnie ustalenia Z. M. zakładem głównym organ uznał za nietrafne, gdyż piętrzona woda w znacznym stopniu służy młynowi wodnemu, a jaz wraz z systemem zasilania młyna w wodę stanowi składnik młyna wodnego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Organ odwoławczy uznał i uwzględnił dostrzeżoną w odwołaniu omyłkę w zakresie ustalonego poziomu piętrzenia. Skargę na wskazaną decyzję wywiodło A Spółka z o.o. w S. G. Zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 24 i 41 ust. 2 Prawa wodnego z 1974 r. oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 10, 107 § 3 K.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W pierwszej kolejności skarżący zwrócił uwagę na błędne określenie pozwolenia, w którym wskazuje się na "zabytkowy młyn wodny", który jednakże od około 10 lat pełni faktycznie funkcję małej elektrowni wodnej, w której pracuje turbina o większej mocy niż w młynie, co niekorzystnie wpływa na rzekę M. Decyzja Starosty z dnia 14 marca 2001 r. nie została doręczona skarżącemu naruszając tym samym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Nadto, uniemożliwiono mu ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. do "Instrukcji gospodarowania wodą". W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał, iż wbrew dyspozycji art. 24 Prawa wodnego kwestionowane pozwolenie wodnoprawne nie określa zasad wspólnego korzystania z wody, ale ogranicza się jedynie do ustalenia zakładu głównego oraz jego obowiązków nie obejmując tym samym całego zakresu szczególnego korzystania z wód w węźle Ż. Skarżący zakwestionował nadto ustalenie Z. M. zakładem głównym oraz zaliczenie jazu do obiektu objętego, wraz z budynkiem młyna wodnego, ochroną konserwatorską, podczas gdy jaz stanowił i stanowi składnik stawów rybnych Ż. będących we władaniu skarżącego. Pismem z dnia 14 czerwca 2004 r. skarżący podtrzymując uzasadnienie skargi wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do sprawy o sygn. akt II SA/Gd 3299/01 zawisłej przed tutejszym sądem złożona została umowa sprzedaży z dnia 28 grudnia 2004 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, mocą której na własność skarżącego przeszły nieruchomości obejmujące stawy rybne w Ż., dotychczas stanowiące przedmiot dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. W świetle art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.), dalej: Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego wymaga korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe (szczególne korzystanie z wód) oraz wykonywanie urządzeń wodnych. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 1 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym na wspólne korzystanie z wody przez kilka zakładów określa się zakład główny. Art. 24 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że urządzenia wodne służące do wspólnego korzystania z wody utrzymuje zakład główny, a pozostałe zakłady uczestniczą w kosztach tego utrzymania stosownie do rozmiaru uprawnień. Wysokość udziału poszczególnych zakładów w kosztach utrzymania urządzeń ustala się w pozwoleniu wodnoprawnym. Przedstawiona instytucja pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wody przez kilka podmiotów dla różnych celów podyktowana jest przede wszystkim względami praktycznymi. Jeżeli bowiem kilka podmiotów korzysta w różny chociażby sposób, ale z tego samego akwenu wodnego, to najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest wówczas kompleksowe i wspólne uregulowanie tego korzystania. Takie rozwiązanie chroni zarówno zainteresowane podmioty, jak i zabezpiecza prowadzenie racjonalnej gospodarki wodnej państwa. Pozwolenie wodnoprawne na wspólne korzystanie z wód określać powinno wtedy, który z podmiotów będzie pełnić funkcję zakładu głównego. Jednocześnie powinno ustalić, który z podmiotów ma obowiązek utrzymania w należytym stanie urządzeń służących do wspólnego korzystania. Z dyspozycji art. 24 ust. 2 zd. 2 Prawa wodnego wynika wyraźnie, że wysokość udziału poszczególnych uprawnionych w kosztach utrzymania wspólnych urządzeń powinna być ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym, zgodnie z rozmiarem tych uprawnień. Jedynie w sytuacji, gdy podczas wydawania pozwolenia nie jest możliwe ustalenie udziału w kosztach, nastąpić to może w terminie późniejszym w odrębnej decyzji o charakterze uzupełniającym. W pozwoleniu takim jednak należy stwierdzić, że ustalenie wysokości kosztów nastąpi w terminie późniejszym, który należy dokładnie określić (Surowiec S., Tarasiewicz W., Zwięglińska T., Prawo wodne. Komentarz. Przepisy wykonawcze. Warszawa 1981, s. 60-61). W odniesieniu do kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Z. M. wbrew postanowieniom wskazanego przepisu decyzja po pierwsze w ogóle nie uwzględniła współkorzystającego z hydrowęzła Ż. skarżącego i w rezultacie nie ustaliła jego udziału w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, pomimo tego, że sam organ podkreślał w decyzjach, że przedmiotowe pozwolenie obejmuje cały zakres szczegółowego korzystania z wód w hydrowęźle w Ż. Pocedując w ten sposób organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 Prawa wodnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wszystkie podmioty współkorzystające z wód hydrowęzła Ż. powinny być objęte jednym pozwoleniem wodnoprawnym ze względu na zbieżność i powiązanie ich interesów związanych z gospodarowaniem zasobami wodnymi jeziora S. i rzeki M. Stwierdzić należy, iż uregulowanie stosunków wodnych powinno odpowiadać dyspozycji art. 41 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym korzystanie z wód nie może powodować marnotrawstwa wody ani wyrządzać szkód, na które narażony byłby skarżący w razie wykonywania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego. W zakresie ustalenia zakładem głównym Z. M. Sąd doszedł do przekonania, iż organy administracji nie w pełni uwzględniły, potwierdzając to nieprawidłowym uzasadnieniem, względy słuszności, celowości i gospodarności, którymi powinny się kierować przy dokonywaniu takich ustaleń. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż organy nie mogły rozważyć całokształtu okoliczności mających wpływ na określenie zakładu głównego w sytuacji, gdy nie uwzględniły uwarunkowań wynikających ze współkorzystania z wód hydrowęzła Ż. przez skarżącego. Rozważenia wymaga m.in. fakt przynależności urządzeń wodnych znajdujących się na rzece M. do skarżącego i wpływu, jaki to wywiera na rozmiar jego uprawnień oraz kwestia statusu jazu, a w szczególności faktu, do kogo należy i czego stanowi częścią składową. Poczynienie stosownych ustaleń w odniesieniu do jazu jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w razie przynależności jazu do młyna wodnego organ powinien ustalić również, czy jaz ten nie jest objęty ochroną konserwatorką wraz z młynem wodnym wpisanym do rejestru zabytków. Wówczas w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie będzie można pominąć stanowiska służ konserwatorskich. Konsekwencją niewydania pozwolenia wodnoprawnego na wspólne korzystanie z wód hydrowęzła Ż., był także niemożność ustalenia uczestnictwa w kosztach utrzymania przez zakład główny urządzeń wodnych stosownie do rozmiaru korzystania z wód przez zakład uczestniczący w kosztach tego utrzymania(nie będący zakładem głównym), zgodnie z wymogami art.24 ust. 2 prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał je za zasadne. Organy administracji prowadzące postępowanie w I i w II instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art.7, art.10 § 1, art.77 §1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) nie zapoznając skarżącego z dołączoną do akt sprawy, na wniosek sformułowany podczas rozprawy wodnoprawnej w dniu 28 lutego 2001 r., "Instrukcją gospodarowania wodą w węźle Ż.", nie umożliwiając mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie doręczając wydanej decyzji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Konsekwencją wskazanych uchybień było naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80, art. 81 K.p.a.), której dokonał samowolnie, czyli niezgodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania określonych reguł oceny. Wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji I instancji wyraźne wskazano, iż na rozprawie w dniu 28 lutego 2001 r. strony uznały, że zgromadzone dowody są niewystarczające do rozpoznania wniosku i dopiero po przedłożeniu "Instrukcji gospodarowania wodą", która miała dostarczyć kluczowych informacji dotyczących ostatecznej wysokości przepływów nienaruszalnych, będzie możliwe wydanie decyzji. Wynika z tego, iż organ uznał ten dowód za mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Następnie zaś bez zapoznania skarżącego z przedmiotową Instrukcją i tym samym z pominięciem jego stanowiska w tym przedmiocie, między innymi w oparciu o nią udzielono pozwolenia wodnoprawnego Z. M. Przedstawiona okoliczność przemawia za trafnością przypisania organowi administracji naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów skutkującego uchyleniem decyzji organów obu instancji. Nadto, skarżący zasadnie wskazał na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w części prawnej uzasadnienia nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzec można brak logicznego jego powiązania z treścią rozstrzygnięcia oraz niepełność. W świetle kwestionowanego uzasadnienia podjęte rozstrzygnięcie nie może się ostać. Wszystkie te uchybienia prowadzą do wniosku o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. (w szczególności art. art. 7, 9, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3) na podstawie przepisów prawa wodnego z rozważeniem konieczności zastosowania przepisu art.130, a w razie pominięcia przewidzianej w nim regulacji do szczegółowego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.).