I SA/Wa 243/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę I SA/Wa 243/05 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] na wniosek M. J., pełnomocnika M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 1950 r. utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jednocześnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przestawił następujące ustalenia. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność S. G., A. J. i J. L. w częściach równych niepodzielnie, co potwierdzało zaświadczenie Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 1947 r. Na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 1948 r. S. G., A. J. i J. L. sprzedali J. D. oraz F. i R. z K., małżonkom S. wszystkie prawa wynikające z powyższego dekretu do działki gruntu uregulowanej w księdze wieczystej "[...]". Nieruchomość ta stanowiła działkę gruntu niezabudowanego, budowlanego. Z dniem 21 listopada 1945 r. to jest z dniem wejścia w życie dekretu grunt na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Orzeczeniem administracyjnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 1949 r. skierowanym do S. G., A. J., A. Z. i J. L. na ręce Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, Prezydent W. odmówił dotychczasowym wymienionym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczeniawskazano, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na fakt położenia nieruchomości na obszarze zaprojektowanym przez Dyrekcję Planowania Przestrzennego Biura Odbudowy [...] pod ośrodek szkolenia zawodowego dla potrzeb handlu uspołecznionego Ministerstwa Handlu Wewnętrznego. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższej nieruchomości przechodzą na własność Gminy W. Od orzeczenia w dniu 11 stycznia1950 r. złożyli odwołanie F. S. i J. D., składając też wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wyjaśniając, że byli przekonani, że poprzedni użytkownicy dopełnili formalności. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Budownictwa decyzją Nr L.dz. [...] z dnia [...] marca1950 r. utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta W. W uzasadnieniu podał, że F. S. i J. D. nabyli nieruchomość w dniu [...] czerwca 1948 r. i nie ujawnili swoich praw do nieruchomości w księgach hipotecznych oraz nie złożyli w przepisanym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy opisu budynków na posesji przy ul. [...] wynika, że w dniu [...] grudnia 1949 r. nieruchomość zabudowana była budynkiem drewnianym, obmurowanym, parterowym, bliźniaczym wybudowanym samowolnie od fundamentów w 1948 r. i zamieszkanym przez 2 rodziny (str. 8 akt). Państwowe Biuro Notarialne postanowieniem z dnia [...] stycznia 1977 r., po stwierdzeniu, że księga wieczysta "[...]" zaginęła, urządziło dla niezabudowanej nieruchomości przy ul. [...] Zbiór Dokumentów, oznaczony rep Zd. Nr [...]. W dniu 15 marca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek M. S., B. S. i M. J. reprezentowanej przez M. J. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1949 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem ich zbywcy nieruchomości wystąpili z "wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej, a ponadto istniał plan zabudowy działki Nr [...], a wskazane w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia zamierzenia wybudowania ośrodka szkolenia zawodowego nigdy nie zostały zrealizowane. Z przedstawionych dokumentów spadkowych wynika, że uczestnikami sprawy są spadkobiercy nabywców – M. J., M. S., B. S., W. D., J. D., S. D., W. D. i B. G. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a Gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy w dniu [...] sierpnia1948 r. to jest z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] z 1948 r. w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu gruntu. Ogłoszenie takie ukazało się również w Życiu Warszawy Nr [...] ([...]) z dnia [...] sierpnia 1948 r. (mikrofilm nr [...] znajdujący się w zbiorach Biblioteki Narodowej). Termin do złożenia wniosku upłynął więc w dniu 16 lutego 1949 r. W aktach sprawy brak jest wniosku złożonego przez właścicieli nieruchomości o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] poinformował, że w rejestrze wpływów wniosków "dekretowych" znajdującym się w tym Wydziale istnieje zapis, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w imieniu S. G. Jednocześnie poinformowano, że nie jest możliwe podanie daty złożenia tego wniosku, ponieważ rejestr nie posiada takiej rubryki. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach (np. dnia 20 czerwca 1997 r. Sygn. akt IV SA 1715/95, z dnia 11 października 2000 r. Sygn. akt IV SA 1620/00, z dnia 28 marca 2001 r. Sygn. akt IV SA 2185/98) wyraził pogląd, że wniosek Urzędu Likwidacyjnego w imieniu byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie mógł być traktowany jako wniosek stron postępowania, a działanie Urzędu nie mogło skutecznie zastąpić działania właścicieli. Przepisy regulujące działanie Urzędów Likwidacyjnych, w szczególności dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późn. zm.) nie zawierały upoważnienia do ich działania w imieniu dotychczasowych właścicieli w rozumieniu art. 7 ust. l dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. nie naruszały przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Należy stwierdzić, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter terminu prawa materialnego. Upływ terminu zawitego powoduje wygaśnięcie roszczenia (uprawnienia). Do jego przywrócenia nie jest zaś uprawniony ani orzekający w sprawie organ ani sąd. Nie złożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym 6-cio miesięcznym terminie od dnia objęcia w posiadanie przez gminę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu powodowało przejście na własność gminy (później Skarbu Państwa) własności budynku znajdującego się na tym gruncie z upływem tego terminu. Przejęcie to było zatem następstwem bezskutecznego upływu terminu i nie wymagało stwierdzenia przejścia na własność Gminy budynku w drodze deklaratoryjnej decyzji właściwego organu administracyjnego (uchwała SN z dnia 30 listopada1972 r. III CZP 77/72 - opublikowana w OSN 7-8/73, poz. 126). Tak więc, zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. z dniem 25 maja 1949 r. wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność gminy, a wydanie orzeczenia w związku z wnioskiem Urzędu Likwidacyjnego miało charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan zaistniały z mocy prawa. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1950 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. - wobec nie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co skutkuje odmową stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął od M. J. działającego w imieniu M. J., w którym zarzucono, że organ nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem nabywcy praw do nieruchomości nie musieli występować z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej skoro wystąpili z nim wcześniej zbywcy tych praw. Ponadto zarzucił, że w postępowaniu zakończonym kwestionowanymi decyzjami nie brała udziału R. z S., która wraz z mężem F. S. nabyła prawa dekretowe, a decyzja nie została jej doręczona. Stwierdzono również, że organ nie zbadał kompetencji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, a gdyby wniosek skierowano do niewłaściwego organu, to ten miał obowiązek przesłać go do organu właściwego. Jednocześnie podniesiono, że odwołanie od orzeczenia z 1949 r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu nie był spóźniony, skoro nie został odrzucony czy oddalony. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził. Niezasadny jest zarzut, że urzędy likwidacyjne mogły składać wnioski w imieniu dotychczasowych właścicieli o przyznanie im prawa własności czasowej. Zgodnie bowiem z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 20.06.1997 r. sygn. akt IV SA 1715/95, z dnia 11.10.2000 r. sygn. akt IV SA 1620/00, z dnia 28.03.2001 r. sygn. akt IV SA 2185/98) wniosek taki nie mógł być traktowany jako wniosek złożony przez osobę uprawnioną, a działanie Urzędu nie mogło skutecznie zastąpić działania właścicieli. Od orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. zostało złożone odwołanie w dniu 11 stycznia 1950 r. i wbrew twierdzeniom skarżącego - w ustawowym terminie, co zostało stwierdzone w decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] marca 1950 r. Decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 1950 r. utrzymano w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1949 r. W uzasadnieniu decyzji Ministerstwo stwierdziło, że odwołujący się nabyli od poprzednich właścicieli nieruchomość w dniu [...] czerwca 1948 r., nie ujawnili jednak w księgach hipotecznych swych praw do nieruchomości i w przepisanym terminie nie złożyli wniosku o prawo własności czasowej. Decyzja ta została skierowana do odwołujących się F. S. i J. D. Nie została zaś skierowana do R. z S., jednakże okoliczność ta mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 kpa (z której zmarła w 1995 r. strona nie skorzystała), a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik M. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze raz jeszcze podkreślono, że wniosek Urzędu Likwidacyjnego skutecznie zastępował wniosek właścicieli nieruchomości, a odwołanie do Ministra Budownictwa złożono w terminie gdyż właściciele złożyli wniosek o przywrócenie terminu. Wynika to wprost z decyzji Ministra. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy kontroluje działalność administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, nie będąc, stosownie do przepisu art. 134 cytowanej ustawy związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną podstawą zaskarżenia. Badając legalność wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Sąd nie stwierdził uchybień tak procesowych jak i naruszających przepisy prawa materialnego. W sprawie tej postępowanie nadzorcze miało na celu ustalenie czy orzeczenie Prezydent W. z dnia [...] grudnia 1949 r. i decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 1950 r. rażąco naruszyły prawo lub zostały wydane bez podstawy prawnej. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, nie był kwestionowany przez następców prawnych J. D. oraz małżonków F. i R. S. Zagadnieniami spornymi w sprawie były: – czy nabywcy praw do nieruchomości mogli domagać się przyznania im prawa własności czasowej do gruntu w miejsce jej zbywców w sytuacji gdy zarówno zbywcy jak i nabywcy nie złożyli w ciągu 6 miesięcy wniosku przewidzianego w art. 7 cytowanego dekretu z dnia 26 października 1945 r.; jak też czy wniosek w miejsce tych osób mógł skutecznie złożyć Okręgowy Urząd Likwidacyjny, – czy wniosek złożony w dniu 11 stycznia 1950 r. przez J. D. i F. S. o przywrócenie terminu do ubiegania się o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu powinien być przez Ministra Budownictwa uwzględniony, a zajęte przez niego odmienne stanowisko rażąco naruszyło prawo. Akt notarialny z dnia [...] czerwca 1949 r. mocą którego J. D. oraz F. i R., małżonkowie S. nabyli od S. G., A. J. i J. L. prawa do przedmiotowej nieruchomości mające swe źródło w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawidłowo przeniósł na nabywców prawa zbywców. Zgodnie z treścią aktu nabywcy posiedli prawo ujawnienia czynności w księdze wieczystej nieruchomości. W dniu [...] sierpnia 1948 r. nieruchomości objęła w posiadanie Gmina, tak więc władający gruntem nabywcy praw winni byli złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do dnia 16 lutego 1949 r. Przepis art. 7-mego wyraźnie określał krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku, a byli to dotychczasowi właściciele gruntu i prawny następca właściciela gruntu, będącym w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące. Wniosek pochodzący od innych osób - nawet złożony w terminie - nie wywoływał skutków prawnych. Nie wywoływał więc takiego skutku wniosek złożony w imieniu dotychczasowego właściciela przez Urząd Likwidacyjny w W. Zakres działania urzędów likwidacyjnych, utworzonych na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) regulował art. 7 i 12 tego dekretu. Wymienione przepisy nie dawały urzędom likwidacyjnym uprawnień do występowania z wnioskami w imieniu byłych właścicieli nieruchomości [...], w tym występowania o przyznanie prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Urzędy likwidacyjne nie występowały w charakterze kuratorów majątków, bowiem przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie umocowały ich do działania w takim charakterze. Działając na gruncie przepisów tego dekretu Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Również dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przewidywał składania przez urzędy likwidacyjne wniosków o przyznanie własności czasowej w imieniu byłych właścicieli. Mając na uwadze zakres działania urzędów likwidacyjnych, wynikający z dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1997 r. – sygn. IV SA 15/95 (nie publ.) stwierdził, że działając w ramach swych uprawnień urząd likwidacyjny nie mógł złożyć skutecznego wniosku o przyznanie własności czasowej. Stanowisko o podzielił NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 1998 r. - sygn. IV SA 1319/96 (nie publ.). W datach od dnia [...] sierpnia 1948 r. do dnia [...] lutego 1949 r. grunt posiadali następcy prawni właściciela, który jednak z niewyjaśnionych powodów nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Nie ujawnili też swych praw w księdze wieczystej. O konieczności takiej zostali poinformowani przy sporządzaniu aktu notarialnego. Złożony przez nich wniosek z dnia 11 stycznia 1950 r. był wnioskiem o przywrócenie terminu określonego w art. 7 omawianego dekretu. Nie był wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1949 r. bo odwołanie zostało wniesione w terminie. Termin ten nie mógł być przywrócony, wynika to również wprost z brzemienia przepisu. Termin ten uznany za termin prawa materialnego, nie mógł być wydłużony lub skrócony orzeczeniem organu. W kwestii tej istnieje szerokie i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane zresztą w uzasadnieniach decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Tu należy jednak zacytować fragment uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 (ONSA 1997/2/56) "Zawarta w art. 7 ust. 1 dekretu regulacja dotycząca biegu terminu sześciomiesięcznego, jak słusznie podkreśla uzasadnienie uchwały pełnego składu Kolegium, powodowała, że termin ten dla poszczególnych dotychczasowych właścicieli mógł upływać (i w praktyce upływał) w różnym czasie. Można mieć zastrzeżenia do takiej regulacji, ale ten fakt nie jest argumentem przemawiającym za odrzuceniem tezy o charakterze tego terminu, skoro poza tym odpowiada on cechom terminu zawitego prawnomaterialnego [...]". Zasadnie więc Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, że badanie w trybie nadzoru decyzje nie naruszyły prawa, a zostały wydane z właściwą podstawą prawną. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał podstawę prawną i przedłożył uzasadnienie stanowiska. W tym stanie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.