II OSK 1112/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Halina Kuśmirek (Spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 245/04 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r. – sygn. akt VII SA/Wa 245/04, oddalił skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991 r. w części dotyczącej nakazania A. S. przedłożenia zgody właścicieli sąsiedniej działki celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Prezydenta G. z dnia [...].11.1991 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych została wydana z naruszeniem art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże umieszczenie nałożonych na inwestora obowiązków i terminu ich wykonania w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nałożenie natomiast w tej decyzji obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości dla kontynuacji robót budowlanych stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca D. S. była bowiem inicjatorem wszczętego postępowania administracyjnego, wnoszącą sprzeciw i zastrzeżenia do wykonywanej inwestycji. Prawidłowo więc organ odwoławczy uznał, iż warunek uzyskania jej zgody na wznowienie robót budowlanych jest obowiązkiem niewykonalnym a niewykonalność ta istniała w dacie wydania decyzji i ma charakter trwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. S. Skargę tę sporządził radca prawny M. A. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez przyjęcie, że uzyskanie zgody skarżącej jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości na kontynuację robot budowlanych jest obowiązkiem niewykonalnym, co powoduje, iż decyzja w tej części staje się niewykonalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób, nie stanowią o niewykonalności decyzji. Ponadto brak zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości nie ma charakteru trwałego. Skarżąca wielokrotnie wyrażała zgodę na obecne usytuowanie budynku inwestora, jednakże nie bezwarunkowo. Z całą zaś pewnością w dniu wydawania kwestionowanej decyzji z dnia [...].11.1991 r. skarżąca i inwestor pozostawali w dobrosąsiedzkich stosunkach. Kwestia warunków prowadzenia budowy była wówczas przedmiotem ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wnosząca skargę kasacyjną zarzucała zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia – art. 156 § 1 pkt 5 kpa, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Wprawdzie wymieniony wyżej przepis zamieszczony został w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale ma on charakter przepisu materialnoprawnego. Zawarty więc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu, należy traktować jako zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego. Przypomnieć w związku z tym należy, iż stosownie do brzmienia art. 174 § 1 cyt. ustawy naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarówno sformułowanie omawianego zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje, iż wnoszący skargę kasacyjną naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa przez Sąd upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu. Zauważyć trzeba, że naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipoteza normy prawnej i poddania tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc; B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa, 2004, s. 705). Oddalając skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 1991 r. w części dotyczącej uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wznowienie robót budowlanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, iż w tej części decyzja jest niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały. Poglądu tego nie można podzielić. W sprawie niniejszej jest bezsporne, iż obowiązek uzyskania zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wznowienie prac budowlanych może napotkać duże trudności. Jednakże trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składając się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności choćby nawet poważne w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska osób uczestniczących w postępowaniu, nie stanowią o niewykonalności decyzji (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85). Ponadto niewykonalność spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu musi istnieć już w dacie wydawania decyzji i być nieusuwalna przez cały czas. Z całą zaś pewnością brak zgody właścicielki sąsiedniej działki na wznowienie robót budowlanych nie ma charakteru trwałego, a jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej przeszkoda taka prawdopodobnie nie istniała w dacie wydawania decyzji. Brak więc było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności części kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględniając skargę kasacyjną orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.