II OSK 365/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1185/03 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. oddalił skargę H. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazującą współwłaścicielom budynku przy ul. S. w P. - M. G., H. G. i A. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części pomieszczeń w omawianym budynku, samowolnie zmienionego z pierwotnego przeznaczenia - na cele mieszkalne - na przeznaczenie na cele użytkowe, tj. na potrzeby urządzonego w tej części obiektu zakładu opieki zdrowotnej (Szpital i Klinika G.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że właściciele obiektu nie uzyskali pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu mieszkalnego. Powoływane przez skarżących decyzje Wojewody Wielkopolskiego i opinie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczyły jedynie formalno-administracyjnych przesłanek dopuszczalności prowadzenia przychodni i nie dotyczyły kwestii związanych z Prawem budowlanym. Decyzja zaś Prezydenta Miasta P. z dnia 16 kwietnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę zezwalała na rozbudowę budynku mieszkalnego z jednorodzinnego na dwurodzinny, a nie - zmiany funkcji tego obiektu. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego Sąd I instancji wskazał, że przepis ten dotyczy organów, które wyrażają wymagane przez przepisy szczególne opinie, na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W żadnym zaś razie przepis ten nie znajduje zastosowania w odniesieniu do organu właściwego w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zasada ta nie ma także zastosowania w odniesieniu do uzgodnień czy opinii potrzebnych do orzeczenia o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, które wydawane jest w formie decyzji. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu - mają zastosowanie przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 tego prawa. Wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w okolicznościach sprawy niniejszej nie budzi zastrzeżeń. Inwestycja ta bowiem jest nie do pogodzenia z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. P., zgodnie z którym teren, obejmujący działkę skarżącego znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej, w której obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy usługowej o powierzchni przekraczającej 40 m2 oraz w której obowiązuje zakaz wprowadzania funkcji generujących zwiększony ruch samochodowy. Plan określa "normatyw parkingowy" stanowiąc, że ilość miejsc do parkowania samochodów osobowych dla obiektów szpitalnych wynosi - w przeliczeniu na 10 łóżek - 10 miejsc. Skoro inwestycja ta nie spełnia wskazanych wymogów to orzeczenie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jest trafne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. G. zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie ewentualnie art. 56 § 1 Prawa budowlanego przez niezastosowanie tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego, art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości wymaga zezwolenia w formie decyzji. Zdaniem skarżącego zezwolenie takie może być wydane w formie postanowienia, do którego miałby zastosowanie przepis art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skoro skarżący w dniu 21 grudnia 2002 r. złożył wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu i w terminie wymaganym prawem organ nie udzielił odpowiedzi na ten wniosek, to oznaczało to, iż organ nie ma zastrzeżeń do zmiany przeznaczenia obiektu i zmianę tę akceptuje. Zdaniem skarżącego "to, że wniosek strony mógł być rozstrzygnięty postanowieniem w ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, a jednocześnie strona nie została zawiadomiona o wszczęciu w tym zakresie postępowania w sprawie wydania decyzji". Skarżący zarzuca nadto, że bezpodstawne było zawieszenie postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia obiektu, dokonane przez Prezydenta m. P. postanowieniem z dnia 24 stycznia 2003 r. Skarżący twierdzi, że zarzut bezpodstawności zawieszenia postępowania "jest tym bardziej zasadny, ponieważ nie wiadomo, w jakim terminie to zawieszenie ma obowiązywać i kiedy będzie podjęte. To dodatkowo uzasadnia słuszność zarzutu zgłoszonego w skardze (...) do WSA, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna i nieuprawniona". Odnosząc się do stwierdzeń Sądu zawartych w motywach wyroku, dotyczących niezgodności sposobu użytkowania obiektu z wymogami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. skarżący wyraża pogląd, że wymogi pow. planu nie powinny decydować o wyniku sprawy niniejszej. Ponadto - skarżący zarzuca, że odwołując się do planu, pominięto fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie większość obiektów jest przeznaczona na cele usługowe i takie funkcje pełni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności aktu zaskarżonego do tego Sądu mając na uwadze stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji - w art. 61 nakładała na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczenie obiektu budowlanego zostaje ustalone w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ten sam organ uprawniony jest do wydawania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu, określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Do daty wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) zezwolenie takie wydawane było w formie decyzji administracyjnej. Z treści art. 71 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz obowiązującego w tej dacie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu (...) udzielanie pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) wynika, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu mogła być wydana w warunkach zamierzonej zmiany, a nie już dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonana przed uzyskaniem zezwolenia na jej dokonanie stanowiła samowolę budowlaną. Przepis art. 71 ust. 3 pow. ustawy wskazywał środki mające zastosowanie w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu, stanowiąc, że w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i 51 pow. ustawy - Prawo budowlane. Redakcja pow. art. 71 ust. 3 nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ jest zobowiązany (a nie tylko uprawniony) do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 z tym uzupełnieniem, że wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 - właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Udzielenie w takich warunkach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowiłoby niedopuszczalne obejście przepisu art. 71 ust. 3 pow. ustawy. W sprawie jest niesporne, że przed datą wystąpienia skarżącego o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania części obiektu (wniosek z dnia 21 grudnia 2002 r.) - zmieniony już został sposób użytkowania tego obiektu, a nadto - wszczęte zostało przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania z dnia 6 listopada 2002 r.). Postępowanie w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania - w dacie zgłoszenia tego wniosku - było więc już bezprzedmiotowe. Wywody skargi kasacyjnej dotyczące tego postępowania nie mają zatem wpływu na ocenę legalności decyzji wydanej w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanych środków przez organ nadzoru budowlanego. Skoro zatem obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego (który jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który akt ten ustanowił - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) wprowadzał na terenie obejmującym działkę skarżącego zakaz tworzenia obiektów usługowych o powierzchni przekraczającej 40 m2, to nie istniała możliwość zalegalizowania utworzonego przez skarżącego ośrodka zdrowia z działem szpitalnym o pow. przekraczającej 200 m2. W tych warunkach jedynym środkiem jaki mógł być zastosowany przez organ nadzoru budowlanego był nakaz przywrócenia funkcji mieszkalnej tej części obiektu, którą samowolnie przeznaczono na cele użytkowe. Bezzasadny jest przy tym zarzut nieuwzględnienia przez organ orzekający, że na okolicznych działkach istnieją obiekty, w których znajdują się pomieszczenia użytkowe. Pomijając już nawet fakt, że skarżący nie wykazał, a nawet nie twierdzi, że są to pomieszczenia o powierzchni przekraczającej 40 m2, to należy zwrócić uwagę, że niezgodne z prawem zachowania innych osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej nie rodzą po stronie skarżącego uprawnień do postępowania w ten sam sposób. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.