II OSK 944/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 134/05 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 134/05 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na realizacji wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. [...] w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2004 r. - uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie rozstrzygające o nieuzgodnieniu przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 w związku z art. 139 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm./, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Negatywna opinia w sprawie projektu decyzji została oparta na opini Danuty Kłosek-Kozłowskiej i dr inż. arch. Janusza Stępkowskiego z kwietnia 2003 r. wykonanej na zlecenie Wyższej Szkoły [...] oraz na uchwale Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia 30 stycznia 2004 r. Stwierdzono, iż parametry inwestycji nie pozwalają na uznanie jej za dopuszczalną pod względem konserwatorskim. Zamierzenie budowlane stanowiłoby nową dominantę oraz naruszyłoby strukturę i rytm budynków zabytkowych o wysokiej randze historycznej i architektonicznej, pozostając tym samym w konflikcie estetycznym i przestrzennym z utrwalonym układem kompozycyjnym tego miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. podniosła, że zaskarżone postanowienie wydano bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przy czym wnioski z uchwały Głównej Komisji Konserwatorskiej zostały "wyrwane" z kontekstu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie w zestawieniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zaprezentowanym uzasadnieniem budzi poważne wątpliwości. Organ orzekający zwłaszcza powinien zająć w uzasadnieniu swojego orzeczenia stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Tymczasem powołano się w sprawie na opinie ekspertów podejmujących problem zabudowy terenu pomiędzy zabytkowym Pałacem Lubomirskich a zabytkową Halą Gwardii, stanowiącego fragment wieloprzestrzennego historycznego założenia Osi Saskiej stwierdzając, że dwie złożone do akt sprawy opinie generalnie wyrażają pozytywną ocenę planowanej inwestycji, zaś inne dwie opinie negatywnie oceniają to zamierzenie, nie dokonując analizy opinii i nie wyjaśniając, dlaczego przychylono się do opinii negatywnie oceniających planowaną inwestycję zaś negatywnie odniesiono się do opinii korzystnych dla inwestora. Twierdzenie, że wnioskowane zamierzenie budowlane w przypadku jego realizacji stanowiłoby nową dominantę oraz naruszyłoby strukturę i rytm budynków zabytkowych nie zostało poparte dokonanymi przez organ ustaleniami i w żaden sposób uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji za dominantę może być uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem, natomiast z projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wysokość budynku nie przekracza wysokości kalenicy Pałacu Lubomirskich /IV kondygnacje/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wyższa Szkoła [...] reprezentowana przez adwokata M. H. zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 ( 2, 80, 107 ( 1 i 3 kpa, 2/ naruszenie art. 141 ( 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że za dominantę może być uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nie jest trafny pogląd sądu I instancji, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy procedury w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ten ponadto bezpodstawnie przyjął, że za dominantę może być uznany jedynie obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wnosząc o oddalenie tej skargi podkreślając, że są w sprawie dwie pozytywne dla inwestora opinie dotyczące koncepcji architektonicznej będącej Centrum Kultury Europejskiej, zaś jak to słusznie zauważył Sąd I instancji, zaskarżone postanowienie oparto na wyrwanych z kontekstu stanowiskach negatywnych dla inwestora. Nie ma też racji wnoszący skargę kasacyjną w kwestii przyjętej przez Sąd I instancji definicji dominanty, bowiem jest to termin pochodzący z języka łacińskiego i oznacza rzecz lub dźwięk w muzyce wybijające się w górę ponad inne rzeczy bądź dźwięki, górujący lub panujący wysokością nad nimi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. W myśl art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3 jak też powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej: 1/ "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 ( 2, 80, 107 ( 1 i 3 kpa", oraz 2/ naruszenie art. 141 ( 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że za dominantę może być uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem. Podnosząc zatem zarzut naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał żadnego przepisu, który mógłby być zaliczony do prawa materialnego, a wręcz przeciwnie, podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego /bez podania jakiegokolwiek przepisu tego prawa/ przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c" ppsa, a więc prawa procesowego. Zarzut ten zatem został wadliwie sformułowany, nie określa bowiem w ogóle prawa materialnego, które miałoby zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem. Powierzenie formułowania skarg kasacyjnych wskazanym w ppsa profesjonalistom powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich przepisów prawa materialnego, czy też procesowego strona mogłaby zarzucać. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zgromadzono kilka przeciwstawnych opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie, niezbędne jest szczegółowe wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ oparł swoje rozstrzygnięcie na określonych opiniach, jak też powodów, dla których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /art. 107 ( 3 Kpa/. Naruszenie tej zasady niewątpliwie skutkuje wzruszeniem zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowo-administracyjnym, co powoduje powrót sprawy do ponownego rozpoznania, już z zachowaniem koniecznych reguł postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej. Wobec prawidłowości rozstrzygnięcia skargi zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy uznać iż pozbawiony zasadności jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 ( 4 ppsa. Pogląd Sądu I instancji w kwestii co należy rozumieć w konkretnych warunkach za "dominantę" nie wpływa bowiem w istotny sposób na to, iż sprawa musi być ponownie rozpoznana w postępowaniu administracyjnym, w którym organ właściwy w sprawach ochrony zabytków na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyrazi opinię co do tego, czy przedmiotowy obiekt może zostać zlokalizowany w określonym miejscu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.