II SA/Wr 1983/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. M. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu u E. M., zatrudnionego w latach 1979-1984 oraz 1988-1997 w A w O. na stanowisku wyżarzacza, w narażeniu na hałas w granicach 86-90 dB-A. Decyzję powyższą wydano w oparciu o orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z dnia 13 listopada 2002 r. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 7 marca 2003 r. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych w K. wskazano, iż u skarżącego stwierdzony został niewielki odbiorczy ubytek słuchu wynoszący 24 dB –ucho prawe oraz 9 dB – ucho lewe, co powoduje brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Ponieważ skarżący nie zgodził się z tym orzeczeniem, został skierowany na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który również nie stwierdził istnienia choroby zawodowej. Rozpoznano obustronne obniżenie czułości słuchu typu odbiorczego, wynoszące z poprawką na wiek odpowiednio 15 db - ucho prawe oraz 11 dB – ucho lewe. Obustronne obniżenie czułości słuchu na takim poziomie - zdaniem lekarza orzekającego - nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie u badanego choroby zawodowej. Słuch jest społecznie wydolny. Poza tym trzykrotna audiometria tonalna wykazała przebieg krzywych powietrznych nie charakterystycznych dla pohałasowego uszkodzenia narządu słuchu. Nie można wykluczyć obniżenia czułości słuchu o charakterze zmienny typu menierowskiego, a także wpływu pozazawodowych czynników ototoksycznych (uszkadzających słuch) jak nadciśnienie tętnicze, zaburzenia gospodarki lipidowej ustroju, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego, przebyte stany zapalne ucha środkowego prawego. Zgłaszane szumy uszne (buczenie w głowie) nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Z kolei Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., który rozpoznawał odwołanie strony (kwestionującej rzetelność i prawidłowość badań przeprowadzonych w Instytucie na skutek niezrozumienia pouczenia o sposobie reagowania podczas przeprowadzonego pierwszego badania, które miało być jedynie badaniem próbnym, a które uwzględniono następnie jako jedno z trzech badań głównych), ocenił, że stwierdzone w wyniku badań przeprowadzonych przez dwie jednostki zmiany w postaci ubytku słuchu wynoszącego 11-15 dB, przebieg krzywych powietrznych innych niż w ubytku słuchu spowodowanym przez hałas, obustronne pogorszenie słuchu po ustaniu narażenia na hałas, szumy uszne przesądzają o tym, że prawdopodobieństwo powstania ubytku słuchu skutkiem działania hałasu jest znikome. Organ odwoławczy stwierdził, że ubytek słuchu rzędu 11-15 dB, nie powodujący społecznej niewydolności narządu słuchu, w przeważającym prawdopodobieństwem jest skutkiem zmian w stanie zdrowia wywołanych przebytymi stanami zapalnymi ucha środkowego oraz licznymi czynnikami sprzyjającymi pogorszeniu słuchu. W skardze E. M. zakwestionował sposób wyliczenia uwidoczniony na kserokopii audiogramu z dnia 19 września 2002 r., zarzucając nadto rozbieżność w ustaleniach wielkości ubytku słuchu i wskazując, że wyniki audiogramów z dnia 23 sierpnia 2002 r. oraz 5 listopada 2002 r. wykazują ubytek słuchu wynoszący odpowiednio 35 i 35 dB oraz 39 i 32 dB, a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji 9 dB. Podniósł, iż pracował przy obsłudze pieca hartowniczego w warunkach szkodliwych dla zdrowia tj. w hałasie, zapyleniu oraz wysokiej temperaturze i jeszcze w czasie trwania zatrudnienia lekarz po badaniach okresowych nie chciał dopuszczać go do pracy. Potwierdzają taki stan dokumenty lekarskie, a stan zdrowia się obecnie nie poprawia, występują ciągłe szumy w uszach, co wymaga stałej opieki lekarskiej oraz przyjmowania drogich leków. Organ wnosił o oddalenie skargi i powtórzył w tej mierze dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, jednakże z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącego, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Na wstępie, ustalając przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że wprawdzie w dacie wydawania decyzji przez organy obydwu instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), które weszło w życie z dniem 3 września 2002 r., zastępując rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), to jednak powołane rozporządzenie z dnia 30 lipca 2002 r. w § 10 zawiera przepis międzyczasowy, obligujący organy do prowadzenia postępowań w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczętych przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, na podstawie przepisów dotychczasowych. Wobec faktu, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 3 września 2002 r., będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., zwanego dalej rozporządzeniem, a w szczególności § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, określający pojęcie choroby zawodowej. Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z tego względu stwierdzenie choroby zawodowej powinno nastąpić w razie kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - wystąpienia w środowisku pracy czynników szkodliwych, - rozpoznania u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych - zaistnienia związku przyczynowego miedzy czynnikami szkodliwymi a chorobą rozpoznaną u pracownika. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby, wskazując jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, do których należą m.in. poradnie chorób zawodowych i kliniki chorób zawodowych, które są uprawnione do wydania orzeczenia w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Orzeczenia te oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego stanowią podstawę do wydania decyzji przez inspektora sanitarnego właściwego ze względu na siedzibę zakładu pracy. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Zgodnie ze słusznym poglądem utrwalonym w orzecznictwie, orzeczenie powinno mieć formę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zatem powinno być wszechstronnie uzasadnione oraz wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. z 1995 r., nr 2, str. 53). Znaczy to także tyle, że organ sanitarny, wydający wiążącą w postępowaniu decyzję, w razie niejasności wydanego orzeczenia, jest uprawniony do zwracania się do właściwej jednostki medycznej z wnioskiem o uzupełnienie sporządzonej opinii, w tym także wyjaśnienia jej niezrozumiałych elementów, aby organy administracji publicznej, a w ostateczności Sąd, mogły skontrolować zasadność zapadłych w toku instancji decyzji. W świetle powyższego organy orzekające w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów K.p.a. W szczególności z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za ustaleniami wynikającymi z opinii upoważnionych jednostek - Poradni Chorób Zawodowych w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – orzekły o braku istnienia u skarżącego choroby zawodowej. W ocenie Sądu, zwrócić jednak należy uwagę, iż w istocie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięć zawartych w orzeczeniach tych jednostek był fakt, że słuch jest społecznie wydolny, a poziom stwierdzonego ubytku słuchu typu odbiorczego nie powoduje skutków zdrowotnych pod postacią choroby zawodowej. Taka kwalifikacja wskazuje, iż przy rozstrzygnięciu kierowano się prawdopodobnie wskazówkami metodologicznymi Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., które wskazują na konieczność brania pod uwagę stopnia niedosłuchu przy stwierdzaniu choroby zawodowej. W związku z tym należy podnieść, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 36/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 16, poz. 192) wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych do tego, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza pozostaje w sprzeczności z prawem. W tym samym orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraził także pogląd, że resortowe zalecenia metodologiczne, nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego problemu prawnego. Poglądy te są powszechnie akceptowane. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza. W wyroku 11 marca 1999 r., III RN 128/98, Sąd Najwyższy uznał, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobnie Sąd Najwyższy orzekł w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSNAPiUS 1999 r. Nr 6, poz. 192), stwierdzając brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Pogląd taki podzielono również w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt III RN 78/01 (Prawo Pracy z 2003 r., nr 3, str. 31), a nadto w wyrokach tut. Sądu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 869/02). Powszechnie przyjmuje się też konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (OSNP z 1999 r., nr 22, poz. 709) przyjęto istnienie domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie w razie pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych, a praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33), wydanym na tle § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271), zawarto aktualny nadal pogląd, iż dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały, co jednak nie wyłącza możliwości wykazania, że w konkretnym wypadku choroba powstała z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika. W przedmiotowej sprawie fakt wykonywania przez E. M. zatrudnienia w warunkach narażenia na chorobę zawodową nie był kwestionowany przez organy inspekcji sanitarnej. Stwierdzony w wyniku pomiarów hałas na stanowisku pracy wyżarzacza na Wydziale Stalowni i Odlewni Staliwa B, Oddział Oczyszczalni B w A w O., przy obsłudze pieców do obróbki cieplnej oraz prac w transporcie suwnicowym wynosił do 90 dB-A, co przesądzało o tym, że warunki pracy stwarzały możliwość powstania u skarżącego choroby zawodowej. Uprawnione placówki służby zdrowia rozpoznały u skarżącego uszkodzenie słuchu typu odbiorczego, co wskazywałoby na przyczynę zewnętrzną tego uszkodzenia będącą skutkiem hałasu, a zatem schorzenie narządu słuchu wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15. Z tego względu schorzenie to mogło być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową. Podawane w uzasadnieniu orzeczeń przyczyny niedosłuchu wywołane pozazawodowymi czynnikami uszkadzającymi słuch jak nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego, przebyte stany zapalne ucha środkowego prawego, powodowałyby niedosłuch typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczego), którego jednak nie stwierdzono, a jedynie w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia 7 marca 2003 r. wskazano, że nie można wykluczyć obniżenia czułości słuchu o charakterze fluktuacyjnym (zmiennym) typu menierowskiego. Tych wątpliwości, dotyczących istoty sprawy, w żaden sposób nie wyjaśniły organy w toku postępowania administracyjnego, nie żądając uzupełnienia orzeczeń poprzez wyjaśnienie zawartych w nich niejasnych stwierdzeń, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Ponadto organy obydwu instancji z naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia zaakceptowały przyjęte przez obydwie jednostki medyczne stanowisko, oparte na pojęciu społecznej wydolności słuchu, sprowadzające się do stwierdzenia, że wielkość ubytku słuchu decyduje o możliwości rozpoznania choroby zawodowej. W związku z powyższym należy uznać, iż na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do przyjęcia, że u skarżącego można jednoznacznie stwierdzić nieistnienie choroby zawodowej narządu słuchu, co musi skutkować uchyleniem obu zapadłych w sprawie w toku instancji orzeczeń. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów, w świetle przedstawionych wyżej wywodów stwierdzić przyjdzie, że wobec ustalenia w wyniku badań przez jednostki medyczne uszkodzenia słuchu, wielkość tego niedosłuchu nie powinna determinować rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Podkreślić jednak trzeba, że badania specjalistyczne powinny być przeprowadzane rzetelnie, po uprzednim pouczeniu badanego o przebiegu badania i powtórzeniu badania w razie zgłaszanych nieodpowiednich reakcji. Celem każdego badania jest obiektywne ustalenie stanu zdrowia badanego. Poza tym organy powinny wyjaśnić sposób wyliczeń uwidocznionych na zapisach audiogramów, jeśli w wyniku sprawdzenia ich pod względem rachunkowym otrzymywana jest inna wartość (wyższa) niż przyjęta w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania u skarżącego niedosłuchu typu odbiorczego. Spośród ubytków słuchu tylko niedosłuch odbiorczy (uszkodzenie wywołane działaniem hałasu) jest chorobą stwierdzana w trybie administracyjnych, natomiast do stwierdzenia choroby zawodowej wystarczy ustalenie, że warunki pracy stanowiły jedną z przyczyn (nie musi być to przyczyna decydująca – przeważająca) stwierdzonego schorzenia. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie wyżej wskazanym i rozważeniu zebranych dowodów, możliwe będzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organy inspekcji sanitarnej. Reasumując, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 p.p.s.a.