I SA/Gl 61/05

Dnia 5 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Mikosz Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf Mendecka Sędziowie WSA Krzysztof Winiarski (spr.) Protokolant: Halina Modliszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w C. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulgi w spłaceniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa: stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] 2003 r. do [...] 2003 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Miasta C., za okres [...] 2002 r. do [...] 2003 r., stwierdzono w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] 2004 r. m.in. nieprawidłowości polegające na rozliczeniu dotacji udzielonych: 1) "A", 2) "B" w C., 3) "C", 4) "D", pomimo naruszenia warunków dotacji przez przekroczenie bezwzględnie wiążącego stowarzyszenia terminu (dot. "A"), albo przedłożenia rachunków i faktur datowanych sprzed i po okresie dotacji (w odniesieniu do wszystkich stowarzyszeń). Zgłoszone przez Prezydenta Miasta C. zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych zostały oddalone uchwałą nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] 2004 r., które podtrzymało wniosek pokontrolny o podjęcie działań dla zwrotu do budżetu wskazanych kwot. W konsekwencji powyższego Rada Miasta C. uchwałą z dnia [...] 2004 r. nr [...] , powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34a ustawy o finansach publicznych, odstąpiła od dochodzenia należności zakwestionowanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Wojewoda [...] nie podjął wobec wymienionej uchwały rozstrzygnięć nadzorczych. Skargą z dnia [...] 2004 r. (wpływ do Biura Rady Miasta C. – [...] 2004 r.) , Prokurator Okręgowy w C. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały z dnia [...] 2004 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 34a ustawy o finansach publicznych polegające na podjęciu jednostkowego rozstrzygnięcia o odstąpieniu od dochodzenia zakwestionowanych przez RIO wadliwie rozliczonych dotacji przyznanych przez gminę w latach 2002 – 2003 czterem imiennie wskazanym stowarzyszeniom, podczas gdy powołany przepis pozwala w ocenie skarżącego jedynie na uchwalenie przez Radę rozwiązań o charakterze generalnym, abstrakcyjnym, określającym zasady i tryb umarzania niektórych należności finansowych gminy. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 września 2001 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt SA/Wr 1826/01, akcentując iż zaskarżona uchwała jest rozstrzygnięciem o charakterze jednostkowym, odnoszącym się wyłącznie do oznaczonego kręgu czterech imiennie określonych stowarzyszeń i incydentalnej, jednorazowej sytuacji. Jednocześnie, usprawiedliwiając intencje, którymi kierowała się Rada, zwrócono uwagę na uwarunkowania społeczne i faktyczne czynności związanych z rozliczeniem przedmiotowych dotacji. Zaakcentowano, że nie niweluje to jednak wady formalno-prawnej podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, wskazując, iż zgodnie z art. 52 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Prokurator powinien wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, przed skierowaniem sprawy do sądu administracyjnego. Podkreślono przy tym, że żaden przepis nie zwalnia Prokuratora z obowiązku określonego w w/w przepisie, a zatem brak wezwania do usunięcia należy traktować, jako wadę formalną skargi. W dalszej części odpowiedzi podjęto polemikę z twierdzeniem skarżącego o naruszeniu zaskarżoną uchwałą art. 34a ustawy o finansach publicznych. Przytaczając treść tego przepisu wskazano, iż skoro Rada Miasta może "więcej", tzn. może uchwalać "zasady", to może i "mniej", czyli może wypowiadać się w tych samych sprawach merytorycznie (argumentum a fortiori). Podkreślono przy tym, że zarzuty RIO postawione w czasie trwania kontroli, dotyczące przedłożenia przez jednostki dotowane w rozliczeniu z otrzymanych dotacji rachunków pochodzących sprzed zawarcia umowy dotacji, nie rzutują na fakt, że Rada Miasta podjęła uchwałę w trybie art. 34a ustawy o finansach publicznych o odstąpieniu od dochodzenia roszczeń przeciwko "A" i innym jednostkom organizacyjnym. Zaakcentowano, że celem uchwały było wyrażenie zgody przez Radę Gminy stanowiska w sprawach dotyczących zasad współdziałania z podmiotami realizującymi zadania publiczne oraz wyrażenie zgody na odstąpienie od dochodzenia roszczeń, by tym samym uwolnić się od zarzutu RIO o uszczupleniu środków finansowych w rozumieniu art. 138 ustawy o finansach publicznych. Wskazano, że w wystąpienie pokontrolne RIO odnosi się do sposobu nieprawidłowego rozliczenia dotacji, a nie trybu ustalania zasad umorzenia nierozliczonych dotacji od niektórych stowarzyszeń. Stwierdzono również, że odstąpienie od dochodzenia zwrotu należności określonych przez organ zewnętrznej kontroli dotyczy konkretnych podmiotów, które – w ocenie gminy – nie mogą być określone w sposób ogólny lecz muszą być wykazane imiennie, jak to wynika z uchwały. Zwrócono przy tym uwagę, że gdyby Rada Miasta nie wyraziła pozytywnego stanowiska w zaskarżonej uchwale, Prezydent wykonałby zalecenia pokontrolne odstępując samodzielnie od postępowania sądowego, a tym samym mógłby się narazić na zarzut uszczuplenia należności gminy, czego skutkiem byłoby naruszenie dyscypliny budżetowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem sporu nie jest ocena wystąpienia pokontrolnego RIO, a także uchwały Kolegium RIO w części oddalającej zastrzeżenia wniesione przez Prezydenta Miasta C., ale uchwała z dnia [...] 2004 r. Rady Miasta C. w sprawie odstąpienia od dochodzenia zwrotu należności gminy z tytułu nieprawidłowości w rozliczaniu dotacji celowych czterem jednostkom organizacyjnym. Odnosząc się do pierwszego zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, tj. braku uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, przed złożeniem skargi (chodzi o naruszenie art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd nie podziela w tym względzie stanowiska gminy. Wystarczającą podstawę - dla prokuratora - do bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tzn. bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa) stanowi art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 206). Możliwość taka wynika z brzmienia powołanego przepisu. Stanowi on bowiem, iż w stosunku do uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator może: (1) zwrócić się do organu, który wydał uchwałę o jej zmianę lub uchylenie, (2) skierować wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru, a także (3) wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji wynika, iż prokurator, powziąwszy informację o niezgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego, samodzielnie może zadecydować o wyborze jednego z trzech wymienionych działań. Niezależnie od powyższego, uprawnienie prokuratora (tak jak Rzecznika Praw Obywatelskich) do bezpośredniego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego wynika również z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia na aktu lub czynności w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4). Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek dotyczący prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Wskazuje na to również treść art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, iż prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Cytowany przepis nie wprowadza dla prokuratora i RPO żadnego dodatkowego warunku, uzależniającego skuteczność wniesienia skargi od dodatkowych wymogów, jak uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja zawarta w art. 53 § 3 stanowi lex specialis w stosunku do zasady wyrażonej w art. 53 § 2 ( "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa"). Prokurator może zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki był eksponowany w orzecznictwie NSA pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368), w którym to akcie normatywnym zasady wnoszenia skargi do sądu, w odniesieniu do sytuacji, w których ustawa nie przewidywała środków odwoławczych, określał w sposób analogiczny przepis art. 34 (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 2/96, ONSA 1997/1/1) Odnosząc się natomiast do zasadniczego elementu sporu, jakim jest ustalenie czy zaskarżona uchwała Rady Miasta C. narusza prawo, należy podkreślić, iż zagwarantowana ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) samodzielność tej jednostki samorządu terytorialnego, nie jest absolutna. Nawet wykonywanie tzw. zadań własnych samorządu musi odpowiadać normom prawa pozytywnego. Bezsporną w sprawie okolicznością jest to, że zaskarżona uchwała ma cechy indywidualnego aktu administracyjnego, odnoszącego się do sytuacji prawnej konkretnego adresata w konkretnej sprawie. Przepis art. 91 ust. l zd. 1 wyżej powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, na który powołano się m.in. w zaskarżonej uchwale, określa generalną kompetencję gminy do załatwiania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, to jednak tenże przepis kompetencyjny nie może stanowić jedynej i samodzielnej podstawy wydania aktu, w szczególności w sytuacji, kiedy reguły rozstrzygania określonych spraw zostały ustalone innymi przepisami ustawowymi. Świadczy o tym stwierdzenie zawarte w cyt. przepisie kompetencyjnym in fine: "...o ile ustawy nie stanowią inaczej". Takie szczególne reguły, które muszą być respektowane przez organy gminy, zawarte zostały m.in. w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148 ze zm.). Dotyczy to zwłaszcza zasad gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, w tym także zarządzania nimi. Z art. 138 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu polegającego na zaniechaniu ustalenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, a także pobraniu, ustaleniu lub dochodzeniu jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodnym z przepisami jej umorzeniu lub dopuszczeniu do przedawnienia. Z przepisu tego wynika zasada, zgodnie z którą istnieje obowiązek dochodzenia m.in. należności jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca przewidział wyjątek od powyższej reguły, umożliwiający podmiotowi sektora finansów publicznych umorzenie wierzytelności jej jednostki organizacyjnej z tytułu należności, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, co w konsekwencji prowadzi do odstąpienia od dochodzenia tych należności. Norma art. 34a w/w ustawy, wskazując na możliwość odstąpienia od obowiązku dochodzenia należności, określiła jednak warunki, które muszą zostać ziszczone, aby mogło dojść do umorzenia wskazanych wierzytelności. Art. 34a ustawy o finansach publicznych stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Powyższy przepis upoważnia zatem radę gminy do: ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych oraz wskazania organów do tego upoważnionych, a więc pozwala wyłącznie na określenie ogólnych reguł oraz sposobu (formy) postępowania przy umarzaniu wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, a także wskazania - określenia organów, które będą zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach w tym przedmiocie. Tak rozumiana wykładnia powołanego przepisu prawa materialnego pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie konkluzji, iż rada gminy, na podstawie art. 34a ustawy o finansach publicznych, upoważniona została do stanowienia w formie uchwały rozwiązań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej, która stanowi jedną z form działania tej administracji. Przemawia za tym również treść art. 40 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Pogląd taki, aprobowany przez Sąd w niniejszej sprawie, zaprezentowany został w wyroku NSA z dnia 7 września 2001 r. w sprawie SA/Wr 1826/01 (OSS 2002/1/14). Uchwała rady gminy, podjęta w trybie określonym w art. 34a ustawy o finansach publicznych, określająca zasady i tryb umarzania wierzytelności wymienionych w tym przepisie, ma charakter generalny i abstrakcyjny, a co za tym idzie stanowi akt prawa miejscowego, który odnosi się do zasad zarządu mieniem gminy (art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie podkreśla się, iż o kwalifikacji danego aktu do aktów prawa miejscowego decyduje fakt, iż zawarto w nim co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I S.A. 2160/01). Skoro zatem uchwała podjęta na podstawie dyspozycji zawartej w art. 34a ustawy o finansach publicznych stanowi akt prawa miejscowego, to warunkiem jego wejścia w życie jest spełnienie procedury promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, iż wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, na podstawie którego odstąpiono od dochodzenia wierzytelności gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, bez uprzedniego określenia uchwałą organu stanowiącego tejże jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu umarzania tych wierzytelności, stanowi istotne naruszenie 138 ust. 1 pkt 1 w związku z wadliwą interpretacją art.34a. ustawy o finansach publicznych. Treść art. 34a ustawy o finansach publicznych wskazuje, że indywidualna decyzja, w sprawie umorzenia wskazanych wyżej wierzytelności, winna być oparta na normie prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego – uchwale rady gminy, określającej zasady i tryb tego umarzania. Tym samym należy stwierdzić, iż rozpatrywaną uchwałę (nota bene o treści właściwej dla decyzji administracyjnej) wydano bez podstawy prawnej. Uchwała taka narusza nadto zarówno przepisy prawa wyznaczające kompetencje organów gminy, jak i procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W świetle przytoczonych uwag za chybiony należy uznać argument zawarty w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, iż skoro rada gminy może podjąć uchwałę w przedmiocie określenia zasad i trybu umarzania wierzytelności, to może również – bez takiej uchwały – rozstrzygnąć od razu tę kwestię w sprawie indywidualnej. Aczkolwiek tego typu rozumowanie, w stosunkach regulowanych przepisami prawa prywatnego, jest zasadne. to jednak gospodarowanie środkami publicznymi i zarządzanie nimi oparte jest na szczególnym reżimie prawnym. Ustalenie w art. 34a ustawy o finansach publicznych zasad odstępowania od dochodzenia określonych należności, podobnie jak i cała ustawa, mają na celu m.in. zapewnienie jawności i przejrzystości oraz demokratycznej kontroli nad finansami publicznymi, a także wzmocnienie kontroli wydatków publicznych i dyscypliny budżetowej (por. C. Kosikowski: Finanse publiczne. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2003, s.17). Stąd konieczność oparcia indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie na promulgowanym akcie prawa miejscowego. Nie spełnienie powyższych warunków powoduje wadliwość uchwały w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości. Ponieważ od podjęcia uchwały przez Radę Miasta C. ([...] 2004 r.), do dnia orzekania przez Sąd nie minął rok, stwierdzono nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.