III SA/Łd 103/05

Dnia 10 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi Burmistrza Gminy A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy A. w części dotyczącej długości okresu w powierzenia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych A w A. oddala skargę Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy A., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 36a ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.), powierzył E. G. obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych A w A. na okres od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2006 r. Jak wynika z akt administracyjnych przed wydaniem powyższego zarządzenia Burmistrz zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie. W piśmie z dnia 2 czerwca 2004 r. [...] Kurator Oświaty poinformował, że nie wnosi zastrzeżeń do powierzenia ww. stanowiska E. G., natomiast na podstawie art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty oświadczył, że nie może wydać pozytywnej opinii w kwestii powierzenia tego stanowiska na okres krótszy niż 5 lat, z uwagi na to, że nie został poinformowany o jaki szczególny przypadek – przemawiający za skróceniem pięcioletniego terminu – chodzi. Burmistrz zwrócił się również do rady pedagogicznej szkoły z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie. Pismem z 7 czerwca 2005 r. rada pedagogiczna wyraziła pozytywną opinię co do przedłużenia powierzenia stanowiska E. G.. Burmistrz nie zwracał się natomiast o wydanie opinii do rady szkoły, ponieważ organ ten nie funkcjonuje w ZSS A w A., stosownie do treści § 23 statutu szkoły. Pismem z dnia 26 listopada 2004 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Burmistrza Gminy A. z prośbą o nadesłanie powyższego zarządzenia burmistrza. Wojewoda otrzymał przedmiotowe zarządzenie w dniu 14 grudnia 2004 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zapisu "do 31 sierpnia 2006 r." w § 1 powyższego zarządzenia Burmistrza Gminy A. z [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż zgodnie z treścią art. 36a ust. 8 i 9 ustawy o systemie oświaty powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na kolejny okres, po upływie 5 lat szkolnych, może nastąpić po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty. Okres 5 lat szkolnych stanowi zasadę przy powierzaniu ww. obowiązków. W uzasadnionych przypadkach można je powierzyć na okres krótszy niż 5 lat, ale nie krótszy niż 1 rok – w takiej jednak sytuacji ustawa wymaga uzgodnienia z kuratorem oświaty powierzenia stanowiska. Art. 36a ust. 9 ustawy, dotyczący przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora, odwołuje się do okresów przewidzianych w ust. 8. Zdaniem Wojewody postanowienia tego przepisu stosować należy w całości, a zatem także w zakresie trybu powierzenia przedmiotowego stanowiska na okres krótszy niż 5 lat. Art. 36a ust. 9 zatem – zdaniem wojewody – nie wyłącza w swej treści konieczności stosowania klauzuli uzasadnionego przypadku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 12 stycznia 2005 r. W dniu 10 lutego 2005 r. Burmistrz Gminy A. wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. W ocenie Burmistrza, w przypadku ponownego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły tej samej osobie, organ prowadzący szkołę może ustalić krótszy niż 5-letni okres powierzenia obowiązków, bez konieczności uzgodnienia tej decyzji z kuratorem oświaty. Przewidziane w art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty odwołanie do okresów wymienionych w ust. 8 tego przepisu oznacza, że organ prowadzący może ustalić ten okres w sposób dowolny, w granicach przewidzianych w tym przepisie tj. 1-5 lat, bez konieczności wskazywania przyczyny jego skrócenia. Za takim rozumieniem art. 36a ust. 9 ww. ustawy przemawa zdaniem burmistrza także fakt, iż przedłużenie powierzenia stanowiska nie jest związane z przeprowadzeniem konkursu na to stanowisko, tak jak to ma miejsce przy powierzeniu stanowiska po raz pierwszy. Konieczność przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest uzasadnieniem dla przewidzianego w art. 36a ust. 8 ustawy wymogu wskazania przyczyny powierzenia tego stanowiska na okres krótszy niż 5 lat. Brak wymogu przeprowadzenia konkursu daje natomiast burmistrzowi swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej dotyczącej pracowników szkoły, stanowiącej gminną jednostkę organizacyjną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a tym samym skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) (p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały ( J Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym , PiP 1991, Nr 10, s.48 ). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy/.../,podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia . Do złożenia skargi, zgodnie z ust. 3 art. 98 ustawy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do złożenia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu , który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie, wskazane wyżej warunki formalne do rozpoznania skargi Burmistrza Gminy A. zostały spełnione . W szczególności skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r, wniesiona została z zachowaniem 30- dniowego terminu (data nadania skargi 10 luty 2005r.), a jej wniesienie poprzedzone zostało zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Gminy A. z dnia [...] w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi . Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy , że nie są one uzasadnione. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Burmistrz Gminy A. powierzył obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych A w A. Pani E. G. na okres od 1 września 2004 r do 31 sierpnia 2006 r., a Wojewoda [...] stwierdził nieważność tego zarządzenia w części dotyczącej zapisu “ do 31 sierpnia 2006r.". Zarządzenie to wydane zostało w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym i art. 36a ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. Z 1996 r Nr 67, poz. 329 ze zm. , ostatnia zmiana Dz. U. Z 2004 r Nr 162 , poz. 1690). Zgodnie z art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Z kolei, wskazany jako podstawa prawna zarządzenia Burmistrza Gminy A., art. 36a ust. 9 stanowi, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 8, organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może przedłużać powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 8. Organ nadzoru trafnie ocenił, że obowiązek uzgodnienia z kuratorem oświaty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły Pani E. G. na kolejny okres został wypełniony, gdyż w tej sprawie Burmistrz zwrócił się pismem z dnia 24 maja 2004 r. i uzyskał odpowiedź, że [...] Kurator Oświaty nie wnosi zastrzeżeń do powierzenia tego stanowiska Pani E. G. . Jednocześnie jednak Kurator stwierdził, że nie może wydać pozytywnej opinii o powierzeniu stanowiska na okres krótszy niż 5 lat, albowiem organ prowadzący szkołę nie wskazał o jaki szczególny przypadek chodzi w tym wypadku. W ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony przez organ nadzoru, że w myśl przytoczonych przepisów organ prowadzący szkołę ma obowiązek uzgadniania z kuratorem oświaty także długości okresu, na który ponownie zamierza powierzyć danej osobie obowiązki dyrektora szkoły, w tym wskazania, jaki występuje uzasadniony przypadek skrócenia okresu powołania. Zasadą jest bowiem powierzanie stanowiska dyrektora na 5 lat szkolnych, a każdy wyjątek od tej zasady musi być uzasadnionym przypadkiem. Przemawia za tym brzmienie ust. 9 , który mówi o możliwości przedłużania powierzenia stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 8 , a więc o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych , z możliwością powierzenia tego stanowiska na krótszy okres , jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny, jeżeli zachodzi uzasadniony przypadek i zostanie to uzgodnione z kuratorem oświaty. Brzmienie art. 36a ust. 9, wbrew stanowisku Burmistrza Gminy A., nie daje podstaw do twierdzenia, że przepis ten odnosi się do art. 36a ust. 8 wyłącznie w zakresie długości okresów przedłużenia powierzenia stanowiska , bez uwarunkowań związanych z tymi okresami. Nie jest bowiem praktycznie możliwe wypowiedzenie się przez kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny, co do zasadności skrócenia poniżej 5 lat długości okresu , na który ma nastąpić przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, bez możliwości oceny przyczyn, jakie ma na uwadze organ prowadzący szkołę. W ocenie sądu, konstrukcja wskazanych przepisów zmierza do zachowania równowagi między racjami organu prowadzącego szkołę lub placówkę, jako administratora gminnej jednostki organizacyjnej, a racjami jakie ma obowiązek mieć na względzie kurator oświaty, realizując zadania określone w art. 31 ustawy o systemie oświaty. Zwrócić także należy uwagę , iż obowiązek uzgadniania z kuratorem oświaty przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na kolejne okresy wymienione w ust. 8 oraz w uzasadnionych przypadkach powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat ( nie krótszy niż rok) , wprowadzony został do treści ust. 8 i 9 art. 36a dopiero od dnia 21 października 2001r. ( DZ. U. Z 2001 r, Nr 111, poz. 1194). Reasumując, zarządzenie Burmistrza Gminy A. powierzające E. G. obowiązki dyrektora Zespołu Szkół Sportowych na okres 2 lat bez uzgodnienienia z [...] Kuratorem Oświaty zasadności takiego skrócenia okresu powierzenia stanowiska, gdy zasadą jest powierzanie tego stanowiska na okres 5 lat, naruszało przepis art. 36a ust 9 w zw. z art. 36a ust. 8 wskazanej ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przedmiotowej sprawie uznać należy, że wobec doręczenia Wojewodzie [...] zarządzenia Nr [...] Burmistrza Gminy A. z dnia [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych A w A. ( na żądanie z dnia 26 listopada 2004 r.) , w dniu 14 grudnia 2004 r., 30 – dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany, skoro wydane ono zostało [...], a doręczone 12 stycznia 2005 r. ( termin upływał 13 stycznia 2005 r. ). W kwestii takiej wypowiadał się już NSA , stojąc na stanowisku, że 30- dniowy termin , o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy liczy się od dnia doręczenia wojewodzie uchwały organu gminy . Odesłanie w tym przepisie do trybu określonego w art. 90 ustawy ma takie znaczenie, że wójt lub burmistrz powinien uchwały każdego organu gminy przesyłać wojewodzie w terminie 7 dni od jej podjęcia ( wyrok NSA z 10 maja 2002 r. I S.A. 3085/01 – niepublikowany, LEX 81668) Z powyższych względów, skoro zarządzenie wydane zostało z naruszeniem art.36a ust. 9 i 8 ustawy, organ nadzoru zasadnie stwierdził jego nieważność w tej części, w jakiej skracało ono okres powierzenia stanowiska. Skutkuje to oddaleniem skargi , stosownie do art. 151 p.p.s.a.