II SA/Sz 14/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Janczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany w składzie Rady Miejskiej oddala skargę Uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...]r. Rada Miejska w [...] w związku z wygaśnięciem mandatu radnego J. S. wybranego w okręgu wyborczym nr [...] dla wyboru Rady Miejskiej, stwierdziła, że na jego miejsce wstępuje M. M., który w wyborach uzyskał z tej listy kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka z art. 190 ust. 1 pkt 4 Ordynacji wyborczej. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, podniósł, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. S., a następnie uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmian w składzie Rady Miejskiej stwierdziła, że na miejsce radnego J. S. wstępuje M. M. Wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. S. oraz orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Do czasu wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. S., funkcjonowały w obrocie prawnym dwie powiązane ze sobą uchwały Rady Miejskiej w [...] podjęte w związku z wygaśnięciem mandatu radnego. Pierwsza, w której Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu ze względu na naruszenie zakazu wynikającego z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym do czego była zobowiązana na mocy art. 190 ust. 2 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i druga uchwała podjęta w oparciu o art. 194 ust. 1 cyt. ustawy, stwierdzająca wybór radnego M. M. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że uchwała w sprawie uzupełnienia składu rady dokonana w wyżej opisanym trybie jest bezpośrednią konsekwencją uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Charakter uchwały w sprawie uzupełnienia rady powoduje, że zarzut dotyczący legalności pierwszej uchwały będzie wpływał na ocenę drugiej. W świetle tego stwierdzenia organ wywiódł, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma istotne znaczenie dla oceny funkcjonowania uchwały będącej jej bezpośrednim następstwem, czyli uchwały w sprawie uzupełnienia z tego powodu rady. Skoro WSA orzekł o nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. S. oraz wstrzymał jej wykonanie to zdaniem organu funkcjonowanie w obrocie prawnym drugiej uchwały podjętej w przedmiotowej sprawie rażąco narusza prawo, wobec czego zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Wobec powyższego Wojewoda pismem z dnia [...] r. wezwał Radę Miejską w [...] do uchylenia we własnym zakresie uchwały Nr [...] z dnia [...] r. jako rażąco naruszającej obowiązujące przepisy prawa. Wezwanie było jednak bezskuteczne, o czym organ nadzoru został poinformowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] pismem z dnia [...] r. Reasumując organ stwierdził, że z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu od dnia otrzymania uchwały, w ciągu którego organ jest uprawniony do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały, wniesienie niniejszej skargi do Sądu jest w pełni zasadne. W dalszej części skargi organ wywiódł, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje że po upływie 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność sprzecznych z prawem – uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W takim przypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego. Przy czym przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje tu żadnego terminu a jedyną przesłanką wniesienia skargi do sądu jest upływ 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia. Jednocześnie art. 94 cyt. ustawy o samorządzie gminnym przyznaje sądowi administracyjnemu roczny termin do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia, który biegnie od dnia podjęcia danego aktu, a w przypadku, gdy akty te nie zostały przedłożone wojewodzie w ustawowych terminach albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego – sąd może wyeliminować je z obrotu prawnego stwierdzając ich nieważność, także po upływie roku od dnia ich podjęcia. Ponadto nawet, gdy sąd administracyjny nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia, a istnieją przesłanki do stwierdzenia ich nieważności sąd, zgodnie z art. 94 ust. 2 cyt. ustawy może orzec o ich niezgodności z prawem. Zdaniem Wojewody za taką interpretacją przepisów przemawia porównanie dyspozycji art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca w tych przepisach odpowiednio rozróżnia skargi na : 1/ skargę wnoszoną przez organ nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy – brak terminu do wniesienia skargi, 2/ skargę wnoszoną przez gminę lub związek międzygminny na rozstrzygnięcie organu nadzorczego - termin 30 dni na wniesienie skargi, 3/ skargę wnoszoną przez każdego czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy – brak terminu. Pomimo tego, iż skargi te zostały uregulowane w jednym rozdziale, to wiążą się z nimi odmienne wymagania odnośnie terminu do zaskarżenia. Zatem według Wojewody nie ma żadnych powodów aby inaczej interpretować sytuację podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 93 ust. 1. Powyższe rozważania wskazują, że terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, określone w ustawie o samorządzie gminnym stanowią odrębną regulację w stosunku do 30 – dniowego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inna wykładnia omawianych przepisów prawa prowadziłaby do wniosku, że przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem martwym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wskazał, że pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. S. w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w [...] po zapoznaniu się z wezwaniem Wojewody w dniu [...] r. podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego J. S. Następnie pismem z dnia [...] r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w [...] do uchylenia we własnym zakresie uchwały z dnia [...] r. w sprawie zmian w składzie Rady. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2004 r. , w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego Wojewoda wezwał Radę Miejską w [...] do uchylenia we własnym zakresie ww. uchwały jako rażąco naruszającej obowiązujące przepisy prawa. Rada Miejska w [...] uchwały takiej nie podjęła, bowiem w przekonaniu większości radnych jej uchylenie stworzy sytuację prawną, w której radny M. M., co do którego nie zachodzi żadna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, nie będzie członkiem Rady Miejskiej, Równocześnie Przewodniczący Rady Miejskiej podkreślił, że ustawodawca przewidział sytuację w której liczba radnych może być większa niż dopuszcza zapis art. 17 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej w przypadku zmian w podziale terytorialnym państwa, skład Rady może być większy niż 21 radnych w gminie do 50.000 mieszkańców. Ustawodawca natomiast nie przewidział sytuacji kiedy to objęcie funkcji przez nowego radnego następuje z mocy prawa przed wyczerpaniem procedury odwoławczej i uprawomocnieniem się wyroku w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu poprzednika. Dodatkowo pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący podniósł, że sytuacja, która zaistniała po wydaniu wyroku WSA w [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. S. i funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] narusza przepis art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) zgodnie, z którym w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4. Na mocy wydanego wyroku należy przyjąć, że mandat radnego J. S. nie wygasł z mocy prawa, a zatem nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a cyt. Ordynacji wyborczej. Natomiast zaistnienie takiej sytuacji jest warunkiem koniecznym do podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 2 ww. ustawy, a następnie podjęcia na następnej sesji uchwały o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów w trybie art. 194 ust. 1 Ordynacji. Wobec powyższego skoro mandat J. S. nie wygasł z mocy prawa, należy przyjąć, że nie zachodzą w tej sprawie ustawowe przesłanki z art. 194 ust. 1 Ordynacji, a tym samym uchwała z dnia [...] r. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i dlatego należy stwierdzić, że pozostaje ona w rażącej sprzeczności z art. 194 ust. 1 Ordynacji. Nadto funkcjonowanie przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym powoduje, iż Rada Miejska w [...] funkcjonuje w niezgodnym z prawem powiększonym 22 – osobowym składzie, co z kolei powoduje naruszenie przepisu art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje : Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany w składzie Rady Miejskiej podjęta została na podstawie przepisu art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Wymieniony przepis obliguje radę gminy, w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców, do pojęcia na następnej sesji uchwały o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w [...] Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, na podstawie przepisu art. 190 ust. 2 ww. ustawy, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego p. J. S. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Wykonując dyspozycję przytoczonego powyżej przepisu Ordynacji wyborczej do rad gmin..., na następnej sesji w dniu [...] r., Rada Miejska w [...] podjęła zaskarżoną uchwałę. W tym momencie Rada Gminy w [...] działał zgodnie z przepisem art.. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin..., ponieważ Uchwała nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego funkcjonowała w obrocie prawnym. Nieważność tej uchwały została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] dopiero w dniu [...] r., sygn. akt II [...], a zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały. W zaistniałej sytuacji zaskarżonej uchwale nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin... Zdaniem Sądu prawidłowość podjęcia zaskarżonej uchwały winna być oceniana na dzień jej pojęcia, a nie przez pryzmat zdarzeń mających miejsce już po jej podjęciu. Zaskarżona uchwała nie narusza również przepisu art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym w skład rady w gminach do 50.000 mieszkańców wchodzą radni w liczbie dwudziestu jeden. Przepis ten określa ustawowy skład rady, co nie oznacza, że faktyczny jej skład odpowiadał będzie ustawowemu. Ustawowy skład rady winien być rozumiany, zgodnie z całokształtem przepisów w tej materii obowiązujących, jako liczebność rady, którą powinna i może osiągnąć. Wszelkie odstępstwa od tego składu nie mogą być interpretowane jako naruszenie przepisu art. 17 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.