III SA/Lu 181/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XXVIII/257/04 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie określenia w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2005 r. wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w części obejmującej: - § 3 ust. 9 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", - § 4 ust. 3 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", - § 4 ust. 4 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli oraz zakładowych organizacji związkowych", oraz - § 4 ust. 5 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych" regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. W ocenie organu nadzoru przyjęte regulacje nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów, a zatem zostały wprowadzone bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, z późn. zm.) uzgodnieniu ze związkami zawodowymi podlega jedynie treść regulaminu wynagradzania nauczycieli. Nauczyciel spełniający zawarte w regulaminie przesłanki nabycia dodatku motywacyjnego i funkcyjnego uzyskuje je z mocy tego regulaminu. Ich przyznanie i wysokość nie jest uzależniona od opinii związków zawodowych, czy opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli. Sformułowany w regulaminie wymóg zasięgania opinii związków zawodowych nie wynika również z ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 z późn. zm.). Powołana ustawa wskazuje w sposób enumeratywny katalog spraw, w których wymagana jest opinia związków zawodowych. Opiniowanie przyznawania i wysokości składników wynagrodzenia do takich spraw nie należy. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Szczegółowe warunki przyznawania dodatków to przesłanki merytoryczne, po spełnieniu których nauczyciel nabywa prawo do określonego dodatku. Opinia związków zawodowych do takich przesłanek nie należy. Przyjęcie wymogu opiniowania wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia przez związki zawodowe, po spełnieniu warunków przewidzianych w regulaminie nie ma podstaw prawnych. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasto wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w wykonaniu obowiązku nałożonego przez art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela Rada Miasta przystąpiła do opracowania regulaminu określającego dla nauczycieli szkół, dla których jest organem prowadzącym, wysokości stawek dodatków, szczegółowych warunków ich przyznawania, obliczenia i wypłacenia. Zgodnie z art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela regulamin ten podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zapisy, które zakwestionował Wojewoda zostały wprowadzone do regulaminu na wyraźne wnioski obu działających w P. związków zawodowych reprezentatywnych dla nauczycieli szkół gminnych. Ich nieuwzględnienie skutkowałoby nieuzgodnieniem regulaminu co uniemożliwiłoby jego uchwalenie a w każdym razie dawałoby podstawę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa i unieważnienia całego regulaminu (uchwały). Skoro uzgodnienia wymaga regulamin (wprowadzany uchwałą Rady Miasta) a kwestionowane przez Wojewodę zapisy znajdują się w treści tegoż regulaminu, to stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczące naruszenia art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela jest dla skarżącej niezrozumiałe. Ustawa o związkach zawodowych wyraźnie wskazuje, w jakich rodzajach spraw obowiązuje wymóg uzyskania opinii związku zawodowego, ale nie wyklucza wprowadzenia za zgodą - po uzgodnieniu przez strony zainteresowane - dodatkowego wymogu uzyskania opinii w innych sprawach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że obowiązujące w dniu podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (,,,) (Dz. U. nr 39 poz. 455 ze zm.) wskazuje ogólne warunki, po spełnieniu których nauczyciel otrzymuje prawo do dodatku funkcyjnego (§ 3 rozporządzenia) i motywacyjnego (§ 4). Nie ulega więc wątpliwości, iż chodzi o warunki związane ściśle z wykonywaniem przez nauczyciela obowiązków zawodowych, dotyczących sprawowanej funkcji, bądź zaangażowania w działalność na rzecz uczniów (wychowanków). Tylko te warunki merytoryczne mogą zaważyć na wysokości wymienionych dodatków. Opinia Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli i związków zawodowych do takich przesłanek merytorycznych nie należy. Jest ona przesłanką formalną, do wprowadzenia której do regulaminu Rada Miasta nie posiada kompetencji. Organ nadzorczy podkreślił, iż w zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się kompetencja rady do powołania podmiotu uczestniczącego w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg polegający na powierzeniu takich uprawnień, bez upoważnienia ustawowego, którym gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym (w analizowanym przypadku udział związków zawodowych i Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli) prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową. Przyznanie związkom zawodowym, Dyrektorowi Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi uprawnień do udziału w decydowaniu o wysokości przysługujących nauczycielom świadczeń może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. nr 118 poz. 1112 ze zm), zwanej dalej Kartą Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli składa się z kilku składników: • wynagrodzenia zasadniczego (pkt 1), • dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy (pkt 2), • wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 3), • nagród i innych świadczeń wiążących się ściśle ze stosunkiem pracy (pkt 4). W wypadku, gdy dla szkoły organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, rozwiązania normatywne zawarte w karcie Nauczyciela przekazały kompetencje prawotwórcze do określania zasad ustalenia poszczególnych składników wynagrodzenia nauczycieli dwóm podmiotom: Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania (...) (art. 30 ust. 5) oraz właściwej jednostce samorządu terytorialnego (art. 30 ust. 6). Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego konieczna jest zatem szczegółowa analiza kompetencji prawotwórczych powierzonych owym podmiotom. W myśl art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (...) określa w drodze rozporządzenia: - w zakresie wynagrodzenia zasadniczego – w sposób samodzielny wszelkie kwestie z tym związane (pkt 1 i pkt 2) - w zakresie dodatku funkcyjnego – wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczycieli do otrzymania tego dodatku a w zakresie dodatku motywacyjnego – ogólne warunki przyznawania tego dodatku (pkt 3). - w zakresie wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy – sposób ustalania tego wynagrodzenia. Realizując upoważnienie zawarte w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) (Dz. U nr 39 poz. 455 ze zm.). Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) (Dz. U nr 22 poz. 181). Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela - organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa corocznie (...) w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: - w zakresie dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy – w sposób samodzielny - wysokość stawek tych dodatków, oraz szczegółowe warunki ich przyznawania (pkt 1), - w zakresie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (...) – szczegółowe warunki ich obliczania i wypłacania (pkt 2), - w zakresie nagród i innych świadczeń wiążących się ściśle ze stosunkiem pracy – wysokość i warunki ich wypłacania, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach (pkt 3). Godzi się podkreślić, że ów regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli (art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela). Oznacza to, że właściwe związki zawodowe współtworzą przedmiotowy regulamin i współdecydują o jego kształcie. Trafnie zatem skarżąca podniosła, że nieuwzględnienie stanowiska związków zawodowych zrzeszających nauczycieli co do brzmienia poszczególnych zapisów regulaminu, oznaczałoby brak uzgodnienia tegoż aktu, co finalnie uniemożliwiłoby jego uchwalenie. Okolicznością bezsporną w sprawie niniejszej jest to, ze Regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały nr XXVIII/257/04 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. został uzgodniony ze związkami zrzeszającymi nauczycieli. Wojewody zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, a w zasadzie Załącznika nr 1 w części obejmującej: - § 3 ust. 9 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", - § 4 ust. 3 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", - § 4 ust. 4 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli w oraz zakładowych organizacji związkowych", oraz - § 4 ust. 5 w brzmieniu: "po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych" Stanowisko organu nadzoru nie jest trafne. Naprzód przypomnieć trzeba, że zakwestionowane przez Wojewodę zapisy regulaminu odnoszą się do ustalenia wysokości dodatku motywacyjnego (§ 3 ust. 9) oraz dodatku funkcyjnego dla określonych osób (§ 4 ust. 3 – 5) w zakresie wymogu zasięgnięcia opinii: zakładowych organizacji związkowych, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 4 – również Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli. Nie sposób zgodzić się z argumentacją organu nadzoru. Jeśli bowiem dokonać wykładni językowej art. 30 ust. 5 pkt 3 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i porównać te przepisy, to należy stwierdzić, że w zakresie dodatku funkcyjnego Minister (...) określa wyłącznie wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających do tego dodatku, natomiast w zakresie dodatku motywacyjnego – ogólne warunki przyznawania tego dodatku. Takie brzmienie analizowanego przepisu oznacza zatem, że uprawnienia prawotwórcze Ministra są ograniczone do określonych kwestii (w zakresie dodatku funkcyjnego – do ustalenia wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji). Zwrot "określa (...) ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego" należy natomiast rozumieć w ten sposób, że Minister określa wyłącznie pewne ramy, założenia, czy ogólną konstrukcję przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Określenie wysokości tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania należy zaś do wyłącznej kompetencji właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 30ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela). Jeżeli zwrot "warunki" rozumieć jako zastrzeżenia, od których spełnienia zależy zrealizowanie jakichś uprawnień, to nie można przyjąć, że ustawodawcy chodziło w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela tylko o warunki merytoryczne, jak to utrzymuje organ nadzoru. Przepis ten upoważnia zatem do określenia wszelkich warunków – również formalnych, od których spełnienia zależy skuteczne przyznanie nauczycielowi dodatku funkcyjnego i motywacyjnego. Słusznie Wojewoda zauważył, że ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 854 ze zm.) w sposób enumeratywny przewidziała, w jakich wypadkach wymagane jest obligatoryjnie zasięgnięcie opinii organizacji związkowej. Również inne akty normatywne zawierają podobny wymóg. Nie oznacza to jednak, że w innych przypadkach nie można zasięgać opinii organizacji związkowej, jeżeli przepis szczególny tego nie wyklucza. Tak stało się w przedmiotowej sprawie. Rada Miasta, w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi, postanowiła w kilku kwestiach uzależnić przyznanie dodatku motywacyjnego i funkcyjnego po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych. Taki zapis mieści się w ramach regulacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Brak jest również zakazu ustawowego, aby kwestii określonej w § 4 pkt 4 załącznika nr 1 do Uchwały nie można było zasięgnąć opinii Dyrektora Powiatowego Centrum Doskonalenia Zawodowego Nauczycieli. Opinia taka nie ma charakteru wiążącego, jest więc jedynie głosem doradczym pochodzącym z wewnątrz środowiska. Nie jest to tryb wprost zabroniony przez ustawę, ani budzący kontrowersje ze swej istoty. Skoro tak, to uznać należy, ze zaskarżony akt nadzoru zapadł z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karty Nauczyciela oraz art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze. zm.) orzec jak w sentencji. Ubocznie wskazać trzeba, że uchwała ustanawiająca regulamin, nie została opublikowana przez Wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stało się tak mimo tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie wstrzymuje publikacji, która powinna nastąpić niezwłocznie. Zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Przepis ten potwierdza zatem, że publikacja aktu jest niezależna od wątpliwości organu nadzorczego i jednocześnie dokonującego publikacji, co do legalności aktu, a zablokowanie skuteczności wymaga odrębnego aktu (tak też G. Ninard – "Niezwłocznie, ale nie natychmiast" - Rzeczpospolita 2003/7/4, s. C3, który słusznie zauważył, "że obowiązkiem wojewody jest niezwłoczne publikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy [z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i innych przepisach szczególnych (Dz. U. nr 62 poz. 718 ze zm.)]. Oznacza to obowiązek natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji po potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego dokumentu (rzeczywiście dany akt o danej treści został podjęty przez uprawniony do tego organ lub podmiot) oraz zakwalifikowania go do którejś z kategorii aktów normatywnych lub innych dokumentów, których obowiązek publikacji wynika z ustawy. Weryfikacja legalności aktów prawa miejscowego prowadzona jest w odrębnym postępowaniu, które nie zostało powiązane z procedurą ich publikacji").