I OSK 975/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 3212/02 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3212/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu skarżącemu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa położonych w Kosakowie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się na przepisy art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), które to regulują kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 wzmiankowanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Sąd zauważył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został spełniony, bowiem nieruchomość była zagospodarowana i użytkowana do eksploatacji piasku (czego skarżący nie kwestionuje). Okoliczność ta, jak podkreślił Sąd, wyłącza możliwość uznania, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 cytowanej ustawy, bowiem zmiana sposobu użytkowania już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej nie powoduje obowiązku zwrotu tejże nieruchomości. Z tych też względów zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ administracji publicznej rozstrzygając niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odnosząc się do przywołanych przez skarżącego orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, iż dotyczą one innych stanów prawnych i faktycznych i dlatego też nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto zauważył, iż istnieje możliwość w trybie art. 156 kpa zbadania ważności samej decyzji wywłaszczeniowej. Od przedmiotowego wyroku w ustawowym terminie skarżący wniósł skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości, a skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarżący zarzucił: 1) błędną wykładnię art. 136 ust. 1 - 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość po osiągnięciu celu wywłaszczenia, 2) niewłaściwe zastosowanie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), poprzez zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo faktu, iż w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o zwrot nieruchomości istniał stan prawny uzasadniający zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu E. S. podkreślił, iż działki objęte decyzją o wywłaszczeniu przeznaczone miały być na cele nierolnicze – poboru piasku dla budowy składowiska odpadów paleniskowych i trasy transportu hydraulicznego. Powyższy cel został zrealizowany w 1985 r., a następnie działki te wykorzystywane były niezgodnie z celem wywłaszczeniowym na wysypisko śmieci. W 2001 r. stwierdzono, że stanowią nieużytek wymagający wyrównania powierzchni, zabiegów agrotechnicznych i uporządkowania. Po powzięciu wiadomości o tym, iż wywłaszczone nieruchomości używane są niezgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej skarżący wystąpił o ich zwrot. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp drugi tego przepisu stanowi, iż w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tych też względów, w ocenie skarżącego, organ administracji publicznej nie miał prawa użytkować spornych działek na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Organ administracji publicznej zmieniając sposób wykorzystywania wywłaszczonych działek i nie informując o tym poprzedniego właściciela dopuścił się naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, iż żaden przepis nie upoważnia organów państwowych do użytkowania nieruchomości w sposób inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, nawet jeśli cel wywłaszczenia został już zrealizowany. Zwrócił także uwagę, iż literalna wykładnia art. 136 ust. 3 wzmiankowanej ustawy prowadzi do wniosku, iż istnieje luka prawna, bowiem brak jest podstawy do żądania zwrotu nieruchomości w sytuacji jej użytkowania sposób sprzeczny z celem, na który została wywłaszczona. Podkreślił, iż lukę tę można wypełnić jedynie odwołując się do zasad porządku prawnego obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności do zasady ochrony własności i ograniczonego charakteru wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zaakcentował, że prawo własności chronione jest nie tylko przez prawo krajowe, ale także przez prawo międzynarodowe – m.in. Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a pozbawienie tego prawa może mieć jedynie wyjątkowy charakter. Skarżący podniósł także, iż wobec przeciągającego się postępowania przed organami administracji państwowej ze złożonego przez niego wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie zastosowano nowe, mniej korzystne dla skarżącego przepisy. W momencie składania przez niego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), na gruncie której istniały podstawy do skutecznego dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Natomiast w wyniku przedłużenia się postępowania przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie zastosowanie znalazły nowe, mniej korzystne przepisy prawne (tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.). W opinii skarżącego niedopuszczalne jest, aby obciążały go skutki niekorzystnej dla niego zmiany stanu prawnego, skoro dotyczą one go wyłącznie z uwagi na opieszałości organów publicznych. Dlatego też, zdaniem skarżącego, zastosowanie przez Sąd I instancji nowej ustawy pozostaje w sprzeczności z prawem do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie, które przewiduje art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także z zapisaną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą praworządności, zgodnie z którą organy powinny stosować się do terminów załatwiania spraw określonych w obowiązujących przepisach. Zastosowanie nowej ustawy narusza również konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz (art. 2 ust. 1 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (tj. całość czy część orzeczenia) jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w tym niewłaściwe zastosowanie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.). Art. 233 tej ustawy stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na postawie jej przepisów. Nowa ustawa, w tym przypadku ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wprowadza zmiany w zakresie prawa materialnego jak i formalnego, zatem musi określić które przepisy ustawy tj. starej czy też nowej mają zastosowanie do spraw wszczętych pod rządem starej ustawy. Stara ustawa – z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jak i ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, utraciły moc z dniem 1 stycznia 1998 r. Art. 233 wprowadza zasadę natychmiastowego działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy i niezakończonych do dnia 31 grudnia 1997 r. W świetle tego przepisu nie ma znaczenia do jego zastosowania, czy przedłużało się postępowanie administracyjne, gdyż strona ewentualnie mogła skorzystać z uprawnienia wynikającego z przepisów kpa w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na który powołuje się skarżący stanowi, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Tym prawem w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która stosownie do art. 87 Konstytucji stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można w sprawie niniejszej mówić o naruszeniu art. 2 czy art. 45 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu błędnej wykładni art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niekwestionowaną w skardze kasacyjnej jest okoliczność, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego nastąpiło decyzją z dnia 21 października 1980 r. pod eksploatację piasku na rzecz Zespołu Elektrociepłowni "W." w [...] i cel ten był realizowany do lat 1985-1986. Obowiązek zwrotu nieruchomości wynikający z art. 136 ust. 3 może nastąpić, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędność, o której mowa w tym przepisie w sposób precyzyjny została określona w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie muszą to być sytuacje, w których mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, na który nieruchomość została wywłaszczona albo gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W sprawie niniejszej nie ma żadnych podstaw do twierdzeń, że cel na który zostały przedmiotowe nieruchomości wywłaszczone nie został zrealizowany, skoro pobór piasku dla Zespołu Elektrociepłowni trwał do 1985-1986 roku. Natomiast zmiana sposobu użytkowania już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji i rozporządzenia nią na rzecz Gminy nie powoduje obowiązku jej zwrotu. Stanowisko takie wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełni aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie. Powołanie w skardze kasacyjnej art. 136 ust. 2 o tyle nie jest zasadne, że w myśl tego przepisu podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości mógłby użyć ją na inny cel niż określony w decyzji, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od zawiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o tym zamiarze, poprzedni właściciel lub zastępca prawny nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż podmiot na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość użył tę nieruchomość zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że sprawa niniejsza dotyczy wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i dlatego brak podstaw do zajmowania stanowiska w zakresie jakim uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, a dotyczącym samej decyzji wywłaszczeniowej. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.