I OSK 991/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 167/05 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wyrokiem z dnia 13 maja 2005r., sygn. akt II SA/Łd 167/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o przyznaniu H. K. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, począwszy od dnia 1 października 2004r. do dnia 31 grudnia 2004r., w łącznej wysokości 283, 00 zł. oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko S. K.. Podstawę prawną decyzji stanowiły stosowne przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228, poz. 2255 ze zm., powoływana dalej jako ustawa ośr.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213, poz. 2162). Po rozpatrzeniu odwołania H. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu m. in., że organ I instancji przeprowadził, na podstawie złożonych przez odwołującą się dokumentów, wnikliwie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ośr. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. W myśl przepisu art. 24 ust. 2 cyt. ustawy ośr. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek ubiegającego się z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W świetle przedstawionych przepisów H. K. nabyła prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowania dziecka oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, począwszy od dnia 1 października 2004r., bowiem dopiero w tym miesiącu, tj. w dniu 13 października 2004r., złożyła wniosek wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Bez znaczenia w przedmiocie ustalenia początkowego terminu prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje natomiast, złożone przez wnioskodawczynię zaświadczenie z dnia 29 lipca 2004r., wystawione przez Społeczną Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania w [...], potwierdzające, że S. K. (dziecko wnioskodawczyni) rozpocznie naukę w tej szkole, począwszy od dnia 1 października 2004r. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] H. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc – podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji – o wypłatę zaległego świadczenia rodzinnego za miesiąc wrzesień 2004r., w wysokości 283,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 13 maja 2005r., sygn. akt II SA/Łd 167/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia art. 9 Kpa, bowiem organ I instancji powinien poinformować skarżącą, w chwili składania przez nią zaświadczenia z dnia 29 lipca 2004r. wskazującego, że jej córka jest studentką Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania w [...], że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy ośr., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz że skarżąca powinna taki wniosek złożyć we wrześniu 2004r. Organ I Instancji posiadał w aktach decyzję z dnia 8 czerwca 2004r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku do dnia 31 sierpnia 2004r. W niniejszej sprawie doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia zasady wynikającej z art. 9 Kpa, zgodnie z którą obowiązek udzielania informacji stronie z urzędu obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżąca, składając w dniu 30 lipca 2004r. ww. zaświadczenie, została pouczona, iż do zaświadczenia powinna dołączyć wniosek o ustalenie prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, jak również w jakim terminie należy taki wniosek złożyć. Pismem z dnia 21 lipca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2005r., sygn. akt II SA/Łd 167/05, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, bądź gdyby wniosek taki nie zasługiwał na uwzględnienie, o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przyznanie świadczenia rodzinnego może mieć miejsce niezależnie od daty złożenia wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz że możliwym jest przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, z uwagi na przepis art. 9 Kpa. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej ppsa) w związku z: - art. 6, 7 i 80 Kpa, poprzez wadliwą i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, - art. 61 § 1 i § 4 Kpa w związku z art. 32 ustawy ośr., poprzez przyjęcie, że organ administracji może nadawać własną treść żądaniom składanym w postępowaniu. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazówek dotyczących dalszego postępowania, art. 153 ppsa, poprzez przedstawienie oceny prawnej, która mogłaby doprowadzić do ewentualnego wydania decyzji, obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz naruszenie art. 152 ppsa, poprzez określenie, że w dniu 13 maja 2005r. (w dniu wydania wyroku) zaskarżona decyzja podlegała wykonaniu w sytuacji, gdy uprawnienie strony do pobierania zasiłku rodzinnego wygasło z dniem 31 grudnia 2004r. W związku z tym, zaskarżona decyzja nie mogła zostać wykonana, przy czym nie jest możliwym orzekanie o wykonaniu zaskarżonego aktu lecz jedynie o braku możliwości jego wykonania. W ocenie skarżącego Sąd I instancji dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że możliwym było wydanie rozstrzygnięcia o odmiennej treści, niż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Zdaniem skarżącego powyższe stwierdzenie Sądu nosi cechy dowolności, bowiem nie było możliwym, w świetle przedstawionego materiału dowodowego, wydanie decyzji o innej treści, niż decyzja odpowiadająca treści decyzji zaskarżonej. Sąd I Instancji pominął okoliczność, iż postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczynane jest na wniosek strony. Skoro H. K. była adresatem decyzji z dnia 08 czerwca 2004r., przyznającej jej zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku, to miała świadomość na jaki okres czasu świadczenie zostało przyznane i kiedy okres ten dobiega końca. Nie może więc budzić wątpliwości, że złożenie stosownego wniosku o przyznanie świadczeń na dalszy okres lub na kolejny okres zasiłkowy, uzależnione było tylko od wniosku zainteresowanej, a nie zaś od woli organu. W kwestii dotyczącej naruszenia art. 9 Kpa skarżący podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że złożenie przez H. K. zaświadczenia z dnia 29 lipca 2004r. rodziło obowiązek po stronie organu do poinformowania zainteresowaną o konieczności złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych zwłaszcza, że zainteresowana uprzednio taki wniosek złożyła. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, poprzez ograniczenie się przez Sąd do stwierdzenia, że organ I instancji uchybił obowiązkowi, wynikającemu z art. 9 Kpa w chwili składania przez zainteresowanej zaświadczenia z dnia 29 lipca 2004r., nie wskazując przy tym na żadne uchybienie zasadom postępowania, dokonane przez organ odwoławczy. Zaskarżony wyrok nie zawiera także jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania, zaś samo wymienienie uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 ppsa. Ponadto, zaskarżony wyrok narusza normę zamieszczoną w art. 152 ppsa. Bowiem Sąd nie mógł stwierdzić, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, gdyż omawiany przepis przewiduje jedynie możliwość orzeczenia, czy i w jakim zakresie uchylona decyzja nie może zostać wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływaną dalej jako ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom, zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom, a przedstawione w jej treści zarzuty zasługują na uwzględnienie. W szczególności nietrafnym jest pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 9 Kpa. Cechą administracji publicznej jest to, iż może ona kształtować stosunki społeczne bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. Powyższą cechę expressis verbis wyraża przepis art. 61 § 1 Kpa stanowiąc, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001r., sygn. akt V SA 2204/00). Jednakże przepis art. 61 § 1 Kpa powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które oprócz określenia rodzajów spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialno-prawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003r. Nr 228, poz. 2255 ze zm., powoływana dalej jako ustawa ośr.), zgodnie z którym ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują, odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Natomiast w myśl art. 24 ust. 2 cyt. ustawy ośr. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie może więc budzić wątpliwości, że postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczynane jest na wniosek strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień złożenia przez uprawniony podmiot wniosku wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 61 § 3 Kpa w zw. z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy ośr.). W związku z powyższym, nietrafnym jest stanowisko Sądu I Instancji, jakoby organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 9 Kpa, poprzez zaniechanie udzielenia H. K., w dniu składania przez nią zaświadczenia z dnia 29 lipca 2004r. wskazującego, że jej córka jest studentką Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania w [...], informacji, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy ośr., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami oraz że powinna taki wniosek złożyć we wrześniu 2004r. Stanowisko to jest trudnym do zaakceptowania, bowiem organy administracji nie mogły naruszyć przepisu art. 9 Kpa, ponieważ w dniu składania przez H. K. zaświadczenia z dnia 29 lipca 2004r, nie toczyło się żadne postępowanie z jej wniosku, mające za przedmiot przyznanie świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą wszczęcia postępowania z wniosku H. K. o przyznanie świadczeń rodzinnych był dzień 13 października 2004r., bowiem dopiero w tym dniu wnioskodawczyni złożyła do właściwego organu stosowny wniosek, wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Natomiast wniosku takiego nie mogło stanowić – na co słusznie wskazał skarżący w skardze kasacyjnej – powołane zaświadczenie z dnia 29 lipca 2004r., bowiem, poza potwierdzeniem zaistniałych zdarzeń w postaci przyjęcia w poczet studentów córki H. K., nie wynikało z niego żadne inne oświadczenie, adresowane do organu administracji, skierowane na wywołanie określonych prawem skutków, w szczególności mające na celu wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na następny okres. Zaświadczenie z dnia 29 lipca 2004 r. wpłynęło do organu w czasie obowiązywania decyzji z dnia 8 czerwca 2004 r., która przyznawała świadczenie do dnia 31 sierpnia 2004 r. Zaświadczenie powyższe mogło być ewentualnie rozważane jako wniosek o zmianę decyzji z dnia 8 czerwca 2004r. o przyznaniu H. K. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku do dnia 31 sierpnia 2004r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero z chwilą wszczęcia postępowania, organ był związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym również normą wynikającą z art. 9 Kpa. Oznacza to – wbrew stanowisku Sądu I Instancji – że nie można organom orzekającym w niniejszej sprawie, czynić zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 9 Kpa. Zgodnie z treścią art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają nad tym, żeby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2002r., sygn. akt V SA 2633/2001). Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje więc cały tok postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia. Powyższa okoliczność nie budzi żadnych wątpliwości, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przytaczając stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże, rozumując a contrario, organy administracji publicznej nie mają takiego obowiązku (a więc art. 9 kpa nie ma zastosowania), jeżeli nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. W szczególności dla oceny naruszenia przepisu art. 9 Kpa nie może mieć znaczenia, że organ orzekający w sprawie posiadał w aktach decyzję z dnia 8 czerwca 2004r. o przyznaniu H. K. prawa do świadczeń rodzinnych. Bowiem prawo do zasiłku rodzinnego ma charakter okresowy, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy ośr.). W związku z tym zasadnym jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż złożenie stosownego wniosku o przyznanie świadczeń na dalszy okres lub na kolejny okres zasiłkowy, uzależnione było tylko od wniosku zainteresowanej, a nie zaś od woli organu. Wskazać należy ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, w kwestii naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, w szczególności przepisu art. 152 ppsa. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Brak jest natomiast podstawy prawnej, do stwierdzenia przez Sąd, w razie uwzględnienia skargi, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w części usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.