II SA/Łd 167/05

Dnia 13 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Wiktor Jarzębowski, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Łuczaj, Asesor WSA: Ewa Alberciak (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 167/05 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o przyznaniu H. K. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jak również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego — począwszy od dnia 1 października 2004 roku w łącznej wysokości 283 zł oraz o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. K. prosząc o wypłatę przyznanych jej świadczeń rodzinnych począwszy od dnia 1 września 2004 r. w wysokości 283 zł. Odwołująca się podniosła, iż w dniu 30 lipca 2004 r. dostarczyła do Urzędu Miasta Ł. [...] Wydział Organizacji i Świadczeń Rodzinnych dokument potwierdzający dalszą naukę córki i został on przyjęty, a decyzja z dnia [...] obejmuje wypłatę świadczeń rodzinnych od 1 października 2004 r., a nie od 1 września 2004 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazało art.138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 z późn. zm.), art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.), art.4 ust.1 i 2, art. 6 ust.1, art.3 pkt 20 i 21, art.8 pkt 4, 5 i 6, art.12, art.13, art.14, art.24 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 z późn. zm.) W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, na podstawie złożonych dokumentów w celu ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni i przyznał H. K. świadczenia rodzinne począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli od października 2004 r. Organ II instancji wskazał, iż z analizy wniosku i załączonych do niego dokumentów wynika, że H. K. w dniu 1 maja 2004 r. złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Po analizie dołączonych dokumentów organ I instancji, decyzją nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. Jednocześnie organ I instancji orzekł o odmowie przyznania dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Ponadto organ II instancji wskazał, że w dniu 30 lipca 2004 r. H. K. dostarczyła organowi I instancji zaświadczenie z dnia [...], wystawione przez Społeczną Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania w Ł. potwierdzające, że jej córka – S. K. rozpocznie naukę w ww. szkole wyższej w dniu 1 października 2004 r. Następnie w dniu 13 października 2004 r. wnioskodawczyni złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Do wniosku dołączone zostało m.in. zaświadczenie z dnia [...], wystawione przez Społeczną Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania, potwierdzające, że córka wnioskodawczyni – S. K., rozpoczęła naukę w ww. szkole wyższej z dniem 1 października 2004 r. Rozpatrywanie niniejszego wniosku organ I instancji zakończył wydaniem decyzji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż zgodnie z art.4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 z późn. zm.) zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. W myśl art.6 ust.1 tejże ustawy - zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art.4 ust.2, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art.3 pkt 20 powołanej powyżej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 21 cyt. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów. W myśl art.8 pkt 4, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych - do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu samotnego wychowywania dziecka, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego. Zgodnie z art. 12 cytowanej ustawy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje również osobie uczącej się. Dodatek przysługuje w wysokości 170,00 zł na dziecko. W przypadku samotnego wychowywania dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub znacznym stopniu niepełnosprawności dodatek przysługuje w wysokości 250,00 zł na dziecko. Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Należną kwotę dodatku zaokrągla się do 10 groszy w górę. W przypadku zbiegu prawa do dodatku, o którym mowa w ust.1 z prawem do dodatku, o którym mowa w art. 11 przysługuje prawo do jednego dodatku wybranego przez osobę, o której mowa w ust.1 lub 2. Dodatek nie przysługuje, jeżeli dziecko lub osoba ucząca się ma ustalone prawo do renty socjalnej lub renty. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art.13 przywołanej ustawy dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, powyżej 16 roku życia do ukończenia 24 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje miesięcznie w wysokości 50,00 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 70,00 zł na dziecko w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia. Stosownie zaś do art.14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Dodatek wypłaca się jeden raz w roku, we wrześniu, w wysokości 90,00 zł na dziecko. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.24 ust.2 tejże ustawy - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, co oznacza, iż prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunom prawnym dziecka lub opiekunom faktycznym dziecka oraz osobie uczącej się, od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż w świetle przedstawionych dokumentów wnioskodawczyni nabyła prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, począwszy od dnia 1 października 2004 r., gdyż dopiero w miesiącu październiku, tj. 13 października 2004 r. złożyła wniosek wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia początkowego terminu prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje złożenie przez wnioskodawczynię zaświadczenia z dnia [...], wystawionego przez Społeczną Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania, potwierdzającego, że córka wnioskodawczyni – S. K., rozpocznie naukę w ww. szkole wyższej w dniu 1 października 2004 r. Zaświadczenie to zostało przedłożone organowi I instancji bez jednoczesnego złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zdaniem organu II instancji, skoro wnioskodawczyni wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (w tym również z kolejnym zaświadczeniem wystawionym przez Społeczną Wyższą Szkołę Przedsiębiorczości i Zarządzania) złożyła w dniu [...], brak jest podstaw do przyznania H. K. świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca września 2004 r. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady i terminy ich wypłaty, wobec tego organy administracji nie mogą w sposób uznaniowy, z pominięciem przepisów cyt. ustawy, orzec o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, wniosła o wypłatę zaległego świadczenia rodzinnego za miesiąc wrzesień w wysokości 283 zł. Skarżąca podniosła, iż po zapoznaniu się z zaskarżoną decyzją zrozumiała, iż jej obowiązkiem było złożenie wniosku wraz z zaświadczeniem potwierdzającym naukę córki. Zdaniem skarżącej, obowiązkiem pracownika Urzędu Miasta Ł. było zaś przyjęcie wniosku wraz z zaświadczeniem, a nie tylko samego zaświadczenia z dnia [...] oraz wyjaśnienie, iż brak tego wniosku pozbawi ją wypłaty świadczeń rodzinnych od miesiąca września 2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art.1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art.145 §1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Art.9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organ I instancji mając na uwadze treść art.9 k.p.a. winien poinformować skarżącą w dniu 30 lipca 2004 r., wówczas, gdy dostarczyła zaświadczenie z dnia [...] informujące, iż córka jej jest studentką Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania w Ł., że zgodnie z art.24 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego oraz, że skarżąca taki wniosek winna złożyć we wrześniu 2004 r. Tym bardziej, iż organ I instancji posiadał w aktach decyzję z dnia [...] przyznającą skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku do dnia 31 sierpnia 2004 r. oraz pozostałe dokumenty wymagane do przyznania wnioskowanych przez skarżącą świadczeń rodzinnych. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż skarżąca została o powyższym pouczona. Bierność organu w tym zakresie narusza prawo. W tym miejscu podkreślić należy, że organ administracji ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Taki pogląd potwierdza też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. Sygn. akt III ARN 40/92, w którym przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. Sygn. akt I SA 2447/00, Lex 54741 stwierdził, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielić wskazówek, jak należy postępować w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Obowiązek udzielania informacji stronie, w tym z urzędu, obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów prawa może spowodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajające w pełni interes strony określenie żądania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 79). Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r. I SA/Ka 1740/98, Lex 42031). W niniejszej sprawie skarżąca składając w dniu 30 lipca 2004 r. zaświadczenie nie została pouczona, iż do zaświadczenia winna dołączyć wniosek o ustalenie prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a także w jakim terminie winna go złożyć. Jeżeli nawet skarżąca była informowana o powyższym ustnie, to nie znajduje to potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a organ II instancji tego nie ustalał. A zatem w ocenie Sądu zarzuty skargi są uzasadnione, bowiem doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na treść art.152 cyt. ustawy Sąd nie wstrzymał jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku.