II OSK 1324/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2184/01 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1324/05 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt. II SA/Kr 2184/01) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania E. i J. C. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dn. [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla G. G. odnośnie do realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na jednostanowiskowy warsztat naprawy samochodów osobowych w Ż. na dz. nr ew. 62/12 i 62/14. Wojewoda Małopolski stwierdził, że decyzja Starosty O. została wydana w sposób zgodny z prawem. Prace adaptacyjne nie wpłyną negatywnie na środowisko i na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Wojewoda wskazał jednocześnie zakres robót zapewniających zgodność adaptacji z warunkami technicznymi. W ocenie Wojewody wykonywana przez właściciela naprawa silników, instalacji elektrycznych i wyposażenia wnętrza, przy braku robót lakierniczych i napraw blacharskich karoserii pojazdów w warsztacie wskazuje na znikomą uciążliwość przedmiotowej inwestycji. Tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące naruszenia art.5 ustawy Prawo budowlane, nie zasługują na uwzględnienie. Zwłaszcza, że inwestor przedłożył wymaganą przepisami pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który zobowiązał go aby uciążliwość przedmiotowego warsztatu ograniczała się do własnego terenu, a hałas nie przekraczał dopuszczalnych norm. Organ odwoławczy wskazał także, iż chybiony jest zarzut braku uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako że przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające m. in. na zmianie przeznaczenia budynku, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Taka zmiana nie nastąpi w przypadku przedmiotowej inwestycji, gdyż wszelkie zmiany dotyczą jedynie wnętrza garażu. Ponadto w aktach znajduje się opinia lokalizacyjna Wydz. Geodezji i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy w O. stwierdzająca, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego garażu na jednostanowiskowy warsztat naprawy samochodów nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skierował M. C. wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e, pkt 6 oraz ust. 2 pkt 2 lit b, pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 99 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Skarżący zarzucił także niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który określa iż przedmiotowe tereny są przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne w ogrodach i nie przewiduje prowadzenia tam jakiejkolwiek działalności rzemieślniczej czy usługowej, a tym bardziej działalności uciążliwej dla środowiska i otoczenia. Inwestor najpierw przebudował szopę na garaż, a obecnie zamierza przebudować garaż na warsztat naprawy samochodów z obejściem ustaleń planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje administracyjne stwierdził, iż organy rozstrzygające nie dopełniły obowiązków wynikających z przepisów ustawy prawo budowlane i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Przywołał na wstępie uzasadnienia wcześniejsze decyzje, w wyniku realizacji których miała miejsce adaptacja szopy na garaż. Następnie wskazał na przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, tylko roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brzmienie art. 71 prawa budowlanego stwarza konieczność uzyskania decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu przed wszczęciem starań o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z przepisu art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wydana. Braku tego nie może zastąpić znajdująca się w aktach sprawy "opinia lokalizacyjna". Zamierzenie umiejscowienia na terenie objętym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem MR wyznaczającym zabudowę zagrodową i jednorodzinną w ogrodach warsztatu naprawy samochodów jest niezgodne z programem usługowym dopuszczonym na tym terenie. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, został zatwierdzony uchwałą nr XXX/143/91 Rady Miejskiej w Olkuszu z dn.18 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Nr 2 z 27 lutego 1992 r. poz. 24), a zatem jest on aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można jego regulacji interpretować dowolnie i rozszerzająco. Dlatego też odnośne przepisy prawa budowlanego nakładają obowiązek sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i gospodarowania. W szczególności art. 35 prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też Sąd stwierdził, że decyzja został wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.c. i z naruszeniem przepisów art. 71, art. 32 prawa budowlanego gdyż postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył G. G. reprezentowany przez radcę prawną J. H. Skarżący zaskarżając w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie: - art. 32 i art. 71 prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, przez przyjęcie że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. - naruszenie art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie wydania decyzji, przez przyjęcie, że zmiana przeznaczenia garażu skarżącego wymagała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz - naruszenie przepisów k.p.c. przez stwierdzenie iż podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji uzasadnia treść art. 7 i 77 kodeksu postępowania cywilnego. Wskazując na powyższe, skarżący wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wymóg określony w art. 71 ustawy Prawo budowlane został spełniony przez wydanie przez Starostę O. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji o nazwie "roboty budowlane zmierzające do zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat naprawy samochodów". Wbrew stanowisku Sądu Administracyjnego, przepis art. 32 ustawy Prawo budowlane nie zawierał bezwzględnego warunku, by zezwolenie budowlane w każdym przypadku musiało być poprzedzone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 32 tej ustawy w ust. 4 wskazuje iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w czasie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd cytując treść art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane przeoczył końcówkę tego przepisu w wyniku czego przyjął błędnie, że każda decyzja w prawie zezwolenia budowlanego wymaga uprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ustalająca te warunki nie jest natomiast wymagana w świetle art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, oraz jeżeli roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Pozwolenie na remont lub przebudowę spornego garażu winno być zatem poprzedzone decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w wypadku gdyby takie roboty budowlane powodowały zmiany w sposobie zagospodarowania terenu. Takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie było, na co wskazał w uzasadnieniu decyzji zarówno Starosta O. jak i Wojewoda Małopolski, podnosząc iż zmiany dotyczą jedynie wnętrza budynku a nie sposobu zagospodarowania terenu. Stanowisko powyższe oparte zostało na uprzednio wydanej opinii lokalizacyjnej oraz opinii Inspekcji Sanitarnej wskazującej na zachowanie warunków sanitarnych. Wg opinii lokalizacyjnej inwestycja polegająca na adaptacji budynku istniejącego garażu na jednostanowiskowy warsztat naprawy samochodów nie jest sprzeczna z ustaleniami planu, pod warunkiem ograniczenia ewentualnych uciążliwości do granic własnej działki. Działka na której mieści się garaż skarżących znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MR - zabudowa zagrodowa i jednorodzinna w ogrodach, z przewidzianą funkcją wiodącą osadniczo-rolną i mieszkalnictwa, co nie wyklucza możliwości jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Skarżący odniósł się także do stwierdzonych przez Sąd uchybień procesowych przez naruszenie przez Wojewodę Małopolskiego art. 7 i 77 kodeksu postępowania cywilnego, wskazując, iż powołane przepisy nie mają żadnego odniesienia do oceny decyzji (art. 7 k.p.c. stanowi o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym, zaś art. 77 k.p.c. - o udziale interwenienta ubocznego w procesie cywilnym). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny, w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie wymagań art. 175 § 1 - § 3 p.p.s.a., sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, które opierały się przede wszystkim na sformułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Niezależnie od oceny powyższej, nie zasługuje także na uwzględnienie, jako podstawa skargi kasacyjnej, wskazany w skardze i nie rozwinięty w sensie argumentacyjnym w jej uzasadnieniu dodatkowy zarzut naruszenia przepisów prawa proceduralnego w postaci przepisów art. 7 i art. 77 k.p.c. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 7 i art. 77 k.p.c. zamiast na art. 7 i art. 77 k.p.a. jest oczywistą omyłką, polegającą na błędnym powołaniu aktu normatywnego przy zachowaniu poprawnej numeracji przepisów. Dostrzega to strona skarżąca, wskazując na niepowiązane z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji składniki normatywnej regulacji zawartej w tych przepisach. Na gruncie odpowiedniego fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oczywistym jest, że powołanie tych przepisów związane było ze stwierdzeniem przedwczesnego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przedwczesność polegała na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, dotyczących charakteru robót budowlanych z punktu widzenia ich zgodności z planem miejscowym. Jednoznacznie zatem dotyczyło to przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazujących na wymóg należytego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie może budzić wątpliwości, że taka omyłka nie powinna mieć miejsca. Jest to błąd korekty tekstu uzasadnienia. Nie jest to jednak błąd merytoryczny, który mógłby rzutować w ogóle na samo rozstrzygnięcie czy chociażby na jedną z tez wyprowadzonych w uzasadnieniu wyroku. Tym bardziej nie mógłby to być wpływ istotny. Zwłaszcza, że powołanie się na te przepisy ma miejsce w uzasadnieniu tylko jeden raz i jest jedynie wpadkowym przytoczeniem argumentu na wsparcie tezy o przedwczesnym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bez weryfikacji trafności samej inwestycji z planem miejscowym. Zasadniczą rolę w argumentacji skargi kasacyjnej ma powołane się na (bez wskazania jednak odpowiedniego przepisu p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię. Dotyczy to przepisów art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 99 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Błędna wykładnia ma w ocenie skarżącego polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie zrekonstruował normę z tych przepisów, co skutkowało przyjęciem tezy, iż przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora dokonującego przebudowy garażu na jednostanowiskowy warsztat naprawy samochodów należało wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu także wówczas, gdy sama inwestycja polega na dokonaniu przeróbek wewnątrz budynku garażowego oraz istnieje opinia lokalizacyjna stwierdzająca zgodność takiej przebudowy z planem miejscowym. Niespornym jest wg argumentacji zawartej w skardze jedynie to, że przedmiotowa przebudowa wymagała decyzji o pozwoleniu na budowie na gruncie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wszystkie inne składniki rozumowań interpretacyjnych Sądu I instancji są już w skardze kasacyjnej kwestionowane. Także ten, że art. 32 ustawy Prawo budowlane nie zawiera bezwzględnego warunku poprzedzenia każdej decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Twierdzenia takiego, mimo wyraźnego sformułowania skargi kasacyjnej w tej kwestii, nie zawiera uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji. Sposób powołania się przez ten Sąd na art. 32 Prawa budowlanego mógł jednak stwarzać wrażenie, iż legitymowanie się przez składającego wniosek i pozwolenie na budowę ważną decyzją o warunkach zabudowy taki w istocie zakres normowania określa. Zwłaszcza, że Sąd nie powołał się na odesłanie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawartym w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Osią sporu interpretacyjnego jest stosunek powołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego do art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten ostatni bowiem, w ust. 2 wskazuje na dwa wyjątki od obowiązku ustalenia warunków zabudowy, z których jeden (pkt 2) nie wchodzi w grę z powodu treści art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, wskazującego na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast drugi, określony w pkt 1 tego przepisu, odwołuje się do kategorii "zmian sposobu zagospodarowania terenu". Według niego, jeśli przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, to ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane. Argumentacja skargi, iż inwestycja polegająca na dokonaniu prac budowlanych wewnątrz budynku nie jest inwestycją zmieniającą sposób zagospodarowania terenu nie jest trafna. Nie można rzecz jasna wykluczyć sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania do takiej zmiany sposobu zagospodarowania nie doprowadzi. Nie oznacza to jednak, iż można, bez zbadania zgodności z planem miejscowym, w każdym przypadku przyjąć, iż dokonanie takich prac nie powoduje zmiany w sposobie zagospodarowania terenu. Pojęcie to należy bowiem rozumieć w ten sposób, że zmiana zagospodarowania terenu nie odnosi się jedynie do kubatury lub powierzchni budynku, czy też nawet do usytuowania budynku bezpośrednio na nieruchomości. Pojęcia "teren" nie można ograniczać w takich przypadkach do samej nieruchomości (działki). Termin "teren" oznaczać winien teren w sensie planistycznym. Sposób jego zagospodarowania natomiast należy określać poprzez nie tylko fizyczne zagospodarowanie w postaci umieszczenia budynku w tym a innym jego miejscu ale także poprzez skutki dopuszczenia danej inwestycji do realizacji. Zagospodarowanie terenu zatem to umiejscowienie określonych obiektów na określonych nieruchomościach, które będą w taki a nie inny sposób funkcjonowały, a tym samym oddziaływały na tę nieruchomość oraz na inne nieruchomości i obiekty, znajdujące się na tym terenie. Sąd pierwszej instancji nie zajął się interpretacją pojęcia "zmiana sposobu zagospodarowania terenu". Wskazał jednak, wychodząc nawet poza bezpośredni przedmiot skargi i przebieg ocenianego postępowania administracyjnego, na potrzebę rozważenia zgodności z planem miejscowym przedsięwzięcia polegającego na robotach budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania budynku z garażu na warsztat naprawy samochodów osobowych, powołując się na treść tego planu. Plan bowiem określa przedmiotowy teren (symbol MR) jako teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej w ogrodach oraz formułuje program usługowy, dopuszczony na tym terenie, z którym, w ogólnej ocenie sądu, projektowana inwestycja nie jest zgodna. Sąd I instancji, mimo nawiązania do treści planu, nie przesądził jednak niezgodności tej inwestycji z planem. Wskazał jedynie na potrzebę sprawdzenia tej zgodności, co na gruncie art. 35 ustawy Prawo budowlane, jest obowiązkiem nałożonym na organ administracji. Zestawienie reguł zrekonstruowanych z odpowiednich fragmentów przepisów art. 71, art. 32 ustawy Prawo budowlane i art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdy inwestycja polega na wykonywaniu robót budowlanych, polegających m. in. na przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, ale roboty te nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Tak więc określenie pojęcia zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz ocena (wstępna) inwestycji z punktu widzenia jego standardów rzutuje na określenie obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że wstępna pozytywna ocena co do możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a właściwie powzięcie jakichkolwiek wątpliwości co do braku zmiany zagospodarowania terenu warunkuje wymóg ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. W tym kontekście opinia lokalizacyjna, na którą powołuje się strona skarżąca (nazywając ją kilkakrotnie w skardze błędnie decyzją lokalizacyjną) może mieć dla organu znaczenie jedynie informacji o stanowisku jej autora. Trafne jest w tym kontekście twierdzenie Sądu I instancji, że nie może ona zastąpić decyzji ustalającej warunki i badającej zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem stwierdził, iż na gruncie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu. przestrzennym zbadanie zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym jest konieczne. Jest to ze względów funkcjonalnych szczególnie aktualne wówczas, gdy zmiana przeznaczenia budynku oznacza racjonalnie uzasadnione przypuszczenie o możliwości takiej zmiany sposobu zagospodarowania, której skutkiem może być zwiększenie uciążliwości funkcjonowania obiektu o nowym, zmienionym przeznaczeniu z garażu na warsztat naprawy samochodów (niezależnie od zakresu napraw) w sytuacji, gdy plan miejscowy określa ten teren jako zabudowa zagrodowa i jednorodzinna w ogrodach. Powyższa interpretacja zwrotu "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" oznacza, że nie można było wykluczyć powstania takiej faktycznej zmiany zagospodarowania przy ocenie prawnej inwestycji, której dotyczyły decyzje organów administracji. Nie można było zatem w konsekwencji przyjąć, iż wchodzi w grę takie zastosowanie przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które wyklucza warunkowanie uzyskania pozwolenia na budowę wydaniem wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i złożeniem wniosku w terminie ważności takiej decyzji na gruncie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.