II SA/Bd 1026/04

Dnia 18 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W., K. R., D. J., J. B., H. W., P. K., J. E., A. L., W. W. na uchwałę Rady Miejskiej A. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w sprawie powierzenia zarządzania M. T. Miejskim Centrum Kultury w A. oddala skargę II SA/Bd 1026/04 UZASADNIENIE W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Miejska A. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia M. T. zarządzania Miejskim Centrum Kultury w A. na okres od [...]2004 r. do [...]2008 r., na podstawie kontraktu menadżerskiego, którego treść została zawarta w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta. Pismem z dnia 21 lipca 2004 r. złożonym w Biurze Rady w dniu 03.08.2004 r., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dziesięciu mieszkańców Aleksandrowa Kujawskiego: M. W., K. R., D. J., J. B. H. W., P. K., J. E., A. L., R. T. i W. W. wezwało Radę Miejską do uchylenia we własnym zakresie wyżej wymienionej uchwały jako sprzecznej z prawem i naruszającej interes prawny mieszkańców. W dniu 04.11.2004 r. została złożona skarga na uchwałę Rady Miejskiej A. Nr [...] z dnia [...]2003 r., którą podpisali mieszkańcy A., którzy wcześniej wezwali Radę Miejską do uchylenia tej uchwały we własnym zakresie. Zarzucili oni naruszenie w sposób rażący przepisów art. 18, 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9, 10, 15 ust. 1 i 15 ust. 4a ustawy z dnia 25.10.1991 r. o organizowaniu o prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.). Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że to gmina, a nie jej organy występuje w roli organizatora w rozumieniu art. 9 i 10 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a więc gmina powołuje dyrektora instytucji kultury, zgodnie z art. 15 tej ustawy. Z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika natomiast, że podmiotem uprawnionym do zatrudnienia kierownika gminnej instytucji kultury jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy. Wskazano również na to, że powierzenie zarządu Miejskim Centrum Kultury (MCK) M. T. nie było poprzedzone konsultacjami i opiniami oraz postępowaniem konkursowym, przez co został naruszony art. 45a ustawy z dnia 25.05.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Zarzucono, iż kontrakt menadżerski nie zawiera ustawowych, obligatoryjnych elementów, takich jak określenie obowiązków zarządcy w zakresie usprawnienia działalności MCK oraz kryteriów oceny efektywności zarządzania MCK, nie gwarantuje także Gminie uprawnień kontrolnych i nadzorczych. Skarżący podkreślili, że legitymacja prawna do zaskarżenia przez nich uchwały wiąże się z faktem ograniczenia tą uchwałą kompetencji Burmistrza Miasta A. – M. W. oraz z tym, że naruszone zostały interesy miasta, przede wszystkim w zakresie finansowym, co przyniesie ich zdaniem szkodę w rozwoju instytucji kultury w mieście. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, twierdząc że skarżący nie wykazali w swej skardze, jakiego ich własnego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zaskarżona uchwała, w jakim stopniu i zakresie interes prawny lub uprawnienia skarżących zostały przez tę uchwałę naruszone i jaki istnieje związek przyczynowo-skutkowy między uchwałą, a rzekomym naruszeniem prawnie chronionej sfery przysługującej skarżącym. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób rażący wskazanych w skardze przepisów oraz, że z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść uprawnienia burmistrza do powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Zwrócono także uwagę na to, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest odpowiednim instrumentem rozstrzygania sporu kompetencyjnego, jeżeli wykonywanie spornej kompetencji następuje w sposób obojętny dla indywidualnych praw podmiotowych i uprawnień mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową. Dopuszczony na rozprawie w dniu 16.02.2005 r. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika M. T. poparł stanowisko Rady Miejskiej i wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1900 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarga mieszkańców A. spełnia wymagania formalne zarówno co do terminu jej złożenia, wcześniejszego wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia, jak i co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Należy ją zatem uznać za formalnie dopuszczalną. Koniecznym w następnej kolejności jest więc zbadanie legitymacji skarżących do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to znaczy tego, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone. Wskazać należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 03.09.2004 r. OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Przy czym konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym rozstrzygnięciem przez tego, kto kwestionuje uchwałę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 22.02.1984 r., I SA 1748/83 niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 07.02.2002 r., SA/Bk 10982/01 System informacji prawnej Lex 54 828). Mając na uwadze powyższe, badając w niniejszej sprawie legitymację procesową skarżących, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes prawny lub uprawnienia skarżących. W skardze wskazano, iż podjęcie spornej uchwały z ograniczeniem kompetencji Burmistrza M. W.oraz sam fakt powierzenia zarządzania MCK w drodze tej uchwały, godzący w interes miasta i niosący negatywne skutki w sferze finansowej oraz w zakresie rozwoju instytucji kultury – stanowią legitymację dla mieszkańców miasta ( w tym występującego w tej sprawie także w charakterze mieszkańca miasta – M. W.) do kwestionowania legalności spornej uchwały. Nie wskazano jednak do naruszenia jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących – 10 mieszkańców miasta, doszło. Sąd takiego naruszenia także się nie dopatrzył. Niewątpliwie skarżący mogą być jako mieszkańcy zainteresowani sposobem uregulowania kwestii zarządzania Miejskim Centrum Kultury, ale w sytuacji, gdy nie są w stanie wykazać naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego ich sytuacji prawnej dotyczącego, to należy uznać, że ich interes ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Nie daje to legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Samo przekonanie mieszkańców miasta o niecelowości lub niesłuszności uchwały podejmowanej przez Radę Miejską nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a więc nie legitymuje do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy j/w. Przepis ten nie daje bowiem podstaw do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 07.03.2003 r., III RN 42/02 OSNP 2004/7/114). Powyższe uzasadnia oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).