IV SA/Wa 608/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2004 r. (nr [...]), w przedmiocie zwrotu podania i zaniechania czynności polegającej na udostępnieniu A. J. danych osobowych M. M. w zakresie adresu zameldowania ze zbioru PESEL. Uzasadniając postanowienie Minister wskazał, iż A. J. był uprawniony do uzyskania danych osobowych ze zbioru PESEL, w związku z treścią art. 44h ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Jednak warunkiem udostępnienia danych jest uiszczenie związanej z tym opłaty, co wynika z treści art. 44h ust. 8 ustawy. Z kolei obowiązek wniesienia opłaty przed czynnością udostępnienia danych wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz.U. Nr 62, poz. 564). Z uwagi na nie wniesienie opłaty orzeczono na podstawie art. 261 § 2 K.p.a. o zaniechaniu czynności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Minister wskazał, iż obowiązek poniesienia opłaty wynika wprost z ustawy, natomiast akt wykonawczy do niej reguluje jedynie wysokość ponoszonej opłaty. Przyznano także, iż w początkowym etapie postępowania naruszono zasadę wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.), a także uchybiono obowiązkowi poinformowania strony, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie (art. 36 § 1 K.p.a.). Wskazane naruszenia nie miały jednak, w ocenie organu orzekającego, wpływu na wynik sprawy. W skardze na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2005 r. A. J. wniósł o uchylenie postanowienia oraz orzeczenie o obowiązku udostępnienia danych. Skarżący wskazał na przewlekłość postępowania w sprawie, gdyż wniosek o udostępnienie danych osobowych ze zbioru PESEL złożył w dniu [...] listopada 2003 r., natomiast postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zostało mu doręczone dopiero [...] marca 2004 r. Jego zażalenie na to postanowienie także nie zostało załatwione w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Brak wydania rozstrzygnięć przez Ministra był przyczyną wniesienia skargi na bezczynność do Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o rozpatrzenie przez Sąd, czy sprawa niniejsza nie wymaga rozpoznania łącznie ze złożonymi uprzednio skargami na bezczynność, w ramach tego samego postępowania administracyjnego (wskazano sygn. akt II SO/Wa. 760/04 i 761/04) Skarżący wskazał, iż przepisy stanowiące podstawę orzekania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia są sprzeczne z Konstytucją R.P., co powoduje, iż wydane orzeczenia są wadliwe, gdyż naruszają zasadę, w świetle której przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio (art. 8). W szczególności Skarżący sprzeczności z Konstytucją dopatruje w określeniu, w drodze aktu wykonawczego do ustawy (ww. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia), wielkości opłat za udostępnienie danych. W ocenie Skarżącego, narusza to konstytucyjną zasadę ustalania danin publicznych w drodze ustawy. Zdaniem Skarżącego naruszono także zakres upoważnienia do określenia wysokości opłat za udostępnienie danych, gdyż ustalona w nim kwota (wynosząca po przeliczeniu 30 zł. 40 gr.) nie jest adekwatna do kosztów, jakie należy ponieść przy udostępnieniu danych (koszt wysyłki). Wskazane okoliczności, zdaniem Skarżącego, przesądzają, iż regulacje w zakresie pobierania opłat naruszają art. 84, 92, 216 ust. 1 i 217 Konstytucji. Skarżący zwrócił się w związku z tym o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją przepisów dotyczących opłat za udostępnienie danych osobowych ze zbioru PESEL. Skarżący zwrócił także uwagę, iż sprawa poboru opłat za udostępnienie danych stanowi jeden z szeregu elementów systemu fiskalnego ściągania przez Państwo różnego rodzaju opłat od społeczeństwa, co jest zdaniem Skarżącego naganne. Obciążenia te są jego zdaniem nakładane z pominięciem interesu obywateli i bez uwzględnienia ich trudnej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo poinformował, iż nie podziela zasadności zarzutu w zakresie niezgodności z Konstytucją regulacji dotyczących pobierania opłat za udostępnienie danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie trzeba stwierdzić, iż w zakresie kompetencji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, pozostaje jedynie ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny racjonalności czy celowości mających zastosowanie w sprawie regulacji normatywnych. W tym kontekście Sąd nie może wypowiadać się odnośnie sformułowanych przez Skarżącego zarzutów dotyczących zbyt dużego, w jego ocenie, obciążenia obywateli różnego rodzaju daninami o charakterze publicznoprawnym. Odnosząc się do kwestii proceduralnych, Sąd nie rozważał zasadności rozpatrzenia niniejszej sprawy łącznie ze skargami na bezczynność organu, składanymi w związku z tym samym postępowaniem. Sprawy tych skarg zostały bowiem rozpatrzone i postanowieniami z dnia 8 grudnia 2004 r. w jednej z nich umorzono postępowanie (nowa sygn. akt II SAB/Wa 308/04) natomiast w drugiej odrzucono skargę (nowa sygn. akt II SAB/Wa 309/04). Odnosząc się do kwestii zasadniczych należy stwierdzić, iż Sąd badając legalność rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 261 § 2 K.p.a. nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa, co musiało prowadzić do oddalenia skargi. W sprawie bezspornym jest, iż Skarżący był generalnie uprawniony do uzyskania danych osobowych ze zbioru PESEL, w związku z brzmieniem art. 44h ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. został on poinformowany o wynikającym z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia, obowiązku uiszczenia z góry kosztów udostępnienia danych. Przepis ten mógł zostać zamieszczony w rozporządzeniu w związku z brzmieniem upoważnienia do jego wydania, które wskazuje, iż akt ten określa m.in. warunki i sposób wnoszenia opłat (art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). W tej sytuacji została więc spełniona przesłanka wydania postanowienia wynikającą z art. 261 § 1 K.p.a. Skarżący nie kwestionuje, iż pismem wniesionym w dniu [...] grudnia 2003 r. ponowił żądanie dokonania czynności, kwestionując jednocześnie zasadność poniesienia opłat i nie uiszczając ich. Z uwagi na nie uiszczenie opłaty oraz podtrzymanie wniosku o wykonanie czynności zachodziły przesłanki zwrotu wniosku i zaniechania czynności, w rozumieniu art. 261 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w przypadku nie uiszczenia należności w wyznaczonym terminie wniosek podlega zwrotowi lub czynność podlegająca opłacie zostanie zaniechana. W wyniku wystąpień Skarżącego Minister wydał w dniu [...] marca 2004 r. postanowienie w przedmiocie zaniechania czynności udostępnienia danych. Ponieważ w postanowieniu tym orzekano także faktycznie w przedmiocie zwrotu wniosku, na podstawie art. 261 § 3 K.p.a. stronie przysługiwało prawo zwrócenia się o powtórne rozpatrzenie sprawy, w myśl art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Pomimo, iż wniosek o udostępnienie danych został zwrócony Skarżącemu już wcześniej, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r., a więc wydanie postanowienia nastąpiło z dużą zwłoką, naruszenie to nie mogło mieć jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Z art. 261 K.p.a. wynika generalna zasada, iż w przypadku nie uiszczenia opłaty podanie podlega zwrotowi lub czynność jest zaniechana. Jedynie wyjątki od tej reguły stanowią przypadki rozpatrzenia podania pomimo nie wniesienia opłaty wskazanej w art. 261 § 4 K.p.a. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie zachodziły. Wnioskodawca nie zamieszkiwał za granicą (pkt 3 wskazanego przepisu) i możliwe było także późniejsze dokonanie czynności - po uiszczeniu wymaganej opłaty (pkt 1 i 2). W tej sytuacji postanowienie w przedmiocie zwrotu podania i zaniechania czynności nie narusza prawa. Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącego, iż regulacje dotyczące obowiązku ponoszenia opłat z tytułu udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL naruszają przepisy Konstytucji R.P., przez co zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem jej art. 8. Zgodnie z zawartymi w Konstytucji wymaganiami sam obowiązek ponoszenia opłat z tytułu udostępnienia danych został zawarty w akcie o randze ustawowej (art. 44 ust. 8 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Ponieważ opłata z tytułu udostępnienia danych nie stanowi należności podatkowej, będąc ekwiwalentem za określoną czynność wykonywaną przez organy administracji, w świetle Konstytucji, konkretna stawka opłaty może być ustalona w akcie niższego rzędu niż ustawa. W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia art. 84, 216 ust. 1 i 217 Konstytucji. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 92 Konstytucji poprzez naruszenie upoważnienia do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia) poprzez określenie zbyt wysokiej stawki opłat za udostępnienie danych. Słusznie Skarżący podnosi, iż przy ustalaniu wysokości opłaty należało uwzględnić, zgodnie z upoważnieniem, aby opłaty pokrywały koszty udostępnienia danych (art. 44h ust. 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Jednak mylnie twierdzi on, iż koszty te dotyczyć mogą wyłącznie opłat związanych z przesłaniem danych. Koszty te mogą bowiem obejmować także np. obciążenia związane z potrzebą utworzenia odpowiedniej ilości stanowisk pracy dla personelu wykonującego zadania w zakresie weryfikacji wniosków, wyszukiwania informacji, ich przygotowania oraz wysyłki, jak również w zakresie nadzoru nad systemem wnoszenia opłat. W tym świetle nie można uznać, iż ustalenie stawek opłat na poziomie rozporządzenia nastąpiło w sposób oczywisty z naruszeniem upoważnienia. Sąd, nie podzielając wątpliwości Skarżącego odnośnie sprzeczności z Konstytucją regulacji dotyczących ponoszenia opłat za udostępnienie danych osobowych ze zbioru PESEL, nie uwzględnił wniosku Skarżącego o wystąpienie z odnośnym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. W pełni uzasadnione są natomiast w sprawie zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie terminów załatwienia sprawy. Naruszenie przepisów postępowania stanowi także sygnalizowane wcześniej wydanie wymaganego postanowienia w przedmiocie zwrotu podania po upływie kilku miesięcy od dokonania jego zwrotu. Jednak wskazane naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy, więc nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o orzeczenie o obowiązku udostępnienia danych osobowych ze zbioru PESEL. Orzekanie w tym przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.