I OSK 1034/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Jolanta Rajewska /spr./ Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 87/04 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. II SA/Op 87/04, uwzględniając skargę A. F., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Powołaną decyzją, wydaną na podstawie art. art. 122 ust. 1 pkt.4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515), Starosta [...] skierował A. F. na kontrolne badania lekarskie kierowców w zakresie kategorii prawa jazdy A, Al, B, Bl, T, B+E. W uzasadnieniu podał, że w dniu 28 listopada 2003 r. uzyskano od T. F., mieszkańca [...], pismo zawierające informację o przeciwwskazaniach zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami z powodu choroby oczu i inwalidztwa. Ponadto Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności potwierdził, że w stosunku do strony wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu A. F. opisał rodzinne i sąsiedzkie nieporozumienia pomiędzy nim a T. F. oraz wskazał, że wyłącznie ten konflikt stanowił przyczynę złożonego w jego sprawie zawiadomienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że bez znaczenia jest to, od kogo organ uzyskał informacje, że stan zdrowia skarżącego nie pozwala mu na bezpieczne uczestniczenie w ruchu drogowym. W przypadku otrzymania takich danych od osoby skonfliktowanej ze stroną, należy je zweryfikować, gdyż ich potwierdzenie stanowi przesłankę do skierowania kierowcy na przedmiotowe badania. Prowadzone w sprawie postępowanie potwierdziło posiadanie przez A. F. orzeczenia o niepełnosprawności, co stanowi odrębną przesłankę skierowania go na badania lekarskie ( art.122 ust.1pkt.5 cyt. ustawy). W skardze powtórzono zarzuty sformułowane poprzednio w odwołaniu, podkreślając, iż nie zaistniały żadne przesłanki zdrowotne oraz przesłanki w postaci naruszenia jakichkolwiek przepisów ruchu drogowego, które uzasadniałyby konieczność przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, że art.122 ust.1 pkt.4 i pkt.5 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa różne przypadki, w których osoby kierujące pojazdami podlegają skierowaniu przez organ kontroli ruchu drogowego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przewidziane w tych przepisach przesłanki muszą być stosowane odpowiednio do swej dyspozycji, po starannym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z art.7, 77 i 107 kpa. Niepodjęcie przez organ czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na ważne dla niej okoliczności, a także ogólnikowe i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym uzasadnienie decyzji, stanowią naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które skutkują wadliwością podjętego rozstrzygnięcia i stwarzają konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] argumentację rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art.122 ust.1 pkt.4 Prawa o ruchu drogowym, oparł niemal w całości na treści zawiadomienia osoby fizycznej, która kwestionowała zdolność skarżącego do kierowania pojazdami ze względu na jego stan zdrowia. Powołany przepis nie przewiduje możliwości kierowania kierowcy na badania lekarskie na wniosek takiej osoby, a zatem tego rodzaju zawiadomienie nie może stanowić podstawy władczych działań organu. Nie wystarcza też samo ustalenie, że strona posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Niezbadanie tego dokumentu i nieustalenie czy niepełnosprawność skarżącego ma jakikolwiek wpływ na jego zdolność do kierowania pojazdami narusza wymóg prowadzenia postępowania, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. SKO w [...], nie przeprowadzając jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego, powieliło powyższy błąd organu I instancji. Chybiona jest ponadto dodatkowa argumentacja Kolegium zmierzająca do wykazania, że w sprawie zachodzi także przesłanka określona w art. 122 ust. 1 pkt 5 Prawa o ruchu drogowym. Samo uzyskanie potwierdzenia faktu wydania orzeczenia o niepełnosprawności nie może być uznane za tożsame z formalnym zawiadomieniem, o jakim mowa w powołanym przepisie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości tego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego- art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.). przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji na skutek uznania, że organ nie podjął czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie (art.7 i art.77 kpa) oraz że decyzje zostały wydane z uchybieniem art.122 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności uzasadniających stosowanie tego przepisu i skierowanie A. F. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W uzasadnieniu skargi Kolegium stwierdziło, że orzeczenie o niepełnosprawności nie jest dokumentem ogólnie dostępnym i nie zawiera treści, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W dacie orzekania zespół orzekający o niepełnosprawności nie miał obowiązku zawiadamiania o wydaniu takiego orzeczenia organu właściwego w sprawach uprawnień do kierowania pojazdami. Stąd jedyną podstawę decyzji mógł stanowić art.122 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i tylko w trybie zastosowanym przez organ I instancji można było uzyskać informacje o orzeczeniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło także, iż decyzja o skierowaniu na badania lekarskie jest aktem wstępnym, uruchamiającym całą procedurę badania zdolności psychofizycznej kierowców do prowadzenia pojazdów. Ruch drogowy charakteryzuje się potencjalnym zagrożeniem, które zależy także od efektywności systemu badania sprawności fizycznej kierowców. Stąd ustawa Prawo o ruchu drogowym stawia bezwarunkowe i wysokie wymagania w zakresie ustalenia i weryfikowania zdolności do prowadzenia pojazdów, wprowadzając cały szereg specjalistycznych czynności sprawdzających. Choroba wzroku lub inne ograniczenie sprawności wzroku z całą pewnością mogą stanowić bardzo poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie jest natomiast zadaniem organu ustalenie czy stan stabilny choroby czy też dopiero pogorszenie powoduje przeciwwskazania do prowadzenia pojazdu. Zdaniem Kolegium wystarczy wzbudzenie wątpliwości, nasunięcie się przypuszczeń, że istnieją być może realne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, aby uruchomić postępowanie w przypadku określonym w art.122 ust.1 pkt.4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tej sytuacji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 77 kpa przy niekwestionowanym ustaleniu, że kierowca cierpi na chorobę oczu i korzysta ze specjalistycznej opieki lekarskiej, podobnie jak wskazywanie na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność pogorszenia stanu zdrowia (wzroku). Również wymóg udowodnienia w postępowaniu dowodowym pogorszenia stanu zdrowia nie przystaje do ustawowej przesłanki "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia". W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie można stwierdzić, że ewentualne uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga naruszony przez Sąd I instancji przepis art.145§ 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. F. stwierdził między innymi, że nie każde orzeczenie o niepełnosprawności musi świadczyć o braku zdolności do kierowania pojazdami, podobnie jak nie wszyscy kierowcy noszący okulary muszą być kierowani na badania lekarskie, których koszt wynosi 300zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.122 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515), badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższy przepis został tak zredagowany, iż po pierwsze musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia", a po drugie, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia muszą być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja starosty o skierowaniu na badania lekarskie. Dla stosowania tej normy istotne znaczenie ma zakres użytego przez ustawodawcę pojęcia "zastrzeżenia". Zgodnie z wyjaśnieniami zamieszczonymi w Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PAN Warszawa, 1981 r., t.III, str.963) "zastrzeżenie" to uwaga wyrażająca krytykę lub wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś, mimo ogólnej oceny pozytywnej. Przyjmując powyższe znaczenie dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzje o skierowaniu na badanie. Trafne jest więc stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że takie ustalenia mogą być dokonane dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 kpa pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodobniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną kierowcy. Podzielić także należy pogląd Sądu I instancji, że przepis art.122 ust.1 pkt 4 cyt. ustawy nie uzależnia możliwości skierowania na omawiane badania tylko od posiadania przez kierowcę orzeczenia o niepełnosprawności. Gdyby w ocenie ustawodawcy wszyscy kierowcy legitymujący się takim orzeczeniem stanowiliby zagrożenie dla ruchu drogowego, to osoby te zostałyby niewątpliwie poddane obligatoryjnym badaniom kontrolnym. Takiego zaś obowiązku nie przewidują ani przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym ani inne powszechnie obowiązujące przepisu prawa. Samo stwierdzenie, że kierowca posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie może być zatem uznane za jednoznaczne z wykazaniem zaistnienia omawianej przesłanki. Dopiero ustalenie, że niepełnosprawność może mieć wpływ na zdolność kierowcy do kierowania pojazdami daje podstawę do podjęcia przez starostę działań przewidzianych w art.122 ust.1 pkt.4 Prawa o ruchu drogowym. W innych przypadkach takie działania wykraczałyby poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji tego organu . W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem wskazanych wyżej wymogów. Postępowanie dowodowe zostało ograniczone tylko do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego. Organy orzekające nie ustaliły czy orzeczenie to może mieć istotny wpływ na zdolność skarżącego do kierowania pojazdami. Nie ustosunkowały się także do wyjaśnień samego zainteresowanego dotyczących między innymi jego stanu zdrowia oraz braku jakichkolwiek przeciwwskazań do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie zatem uznał, że skierowanie A. F. na badania lekarskie zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Uchylając, na podstawie art.145§ 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a, decyzje organów obu instancji Sąd I instancji przepisów prawa procesowego nie naruszył. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.).