I OSK 1244/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Cezary Pryca, Maria Wiśniewska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Wa 115/05 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adw. M. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 219,60 zł (słownie: dwieście dziewiętnaście złoty i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 115/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych opisana wyżej decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], na podstawie, której odmówił K. J. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2004 r. Dz.U. Nr 39, poz. 353 ze zm.; zwanej dalej ustawą z 1998 r.) przyznanie świadczenia jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest pozostałym po ubezpieczonym członkiem rodziny, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. W odniesieniu do K. J. nie została zachowana jedna z wymienionych przesłanek, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że przerwa w jego ubezpieczeniu w latach 1985 - 1997 może być uznana za szczególną okoliczność uniemożliwiającą mu nabycie prawa do renty. W wymienionym okresie wobec wnioskodawcy nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Organ uznał też, że nie jest szczególną okoliczność niezgłoszenie przez pracodawcę osoby wnioskodawcy do ubezpieczenia społecznego z tytułu zatrudnienia, skoro wnioskodawca mimo tego faktu świadomie podejmował zatrudnienie. Również przebywanie wnioskodawcy w zakładach karnych nie może być, zdaniem organu, uznany za szczególną okoliczność uzasadniającą przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 1998 r. Organ podkreślił, że na dzień całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca miał ukończone 47 lat, natomiast udowodniony okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek wynosił szesnaście lat, jeden miesiąc i osiemnaście dni, z czego na okres dziesięciolecia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy przypadają dwa lata i trzy miesiące. Ponadto w latach 1985 -1997 wystąpiła przerwa w zatrudnieniu wnioskodawcy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaś nie zdołał potwierdzić za ten okres żadnego ubezpieczenia. W latach 1992 - 1997 natomiast, mimo że prowadził działalność gospodarczą, to jednak nie odprowadzał składek na własne ubezpieczenie, a zatem świadomie podejmował ryzyko braku uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wszystko to uniemożliwia przyznanie wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku, gdyż art. 83 wspomnianej ustawy nie pozwala na przyznanie świadczenia w oderwaniu od faktu przepracowania przez osobę zainteresowaną odpowiednio długiego okresu, chociaż niewystarczającego do przyznania świadczenia ustawowego, gdyż świadczenie w trybie wyjątku jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego powiązanym z odprowadzeniem składek na to ubezpieczenie. Decyzję ostateczną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych K. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że latach 1985 - 1997 pracował w firmie "[...]" w [...], która jako pracodawca zapewniała go o odprowadzaniu na jego konto składek na ubezpieczenie. W 1997 r. skarżący dowiedział się o braku ubezpieczenia, stąd też porzucił pracę w tej firmie. W tym samym roku podjął pracę w firmie "[...] S.A." w [...], jednak w 1999 r. zachorował i obecnie jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest to bowiem świadczenie socjalne przyznawane tylko stosownie do potrzeb zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r. skargę oddalił, a w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą, przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego – jako właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty i nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie, w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w drodze wyjątku przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę wskazanych warunków. Sąd podniósł, że skarżący został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy w okresie od 7 października 1999 r. do 30 września 2006 r. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika zaś, że skarżący, który liczy sobie 52 lata życia, legitymuje się łącznym okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym szesnaście lat, jeden miesiąc i osiemnaście dni. W ocenianym jednakże dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy tylko okresem dwóch lat, trzech miesięcy i dwóch dni. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, ażeby brak zatrudnienia spowodowany był szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. Zdaniem Sądu, okolicznością taką nie jest - trwająca od dnia 21 maja 1985 r. do dnia 1 czerwca 1997 r., tj. przez ponad dwanaście lat - przerwa w zatrudnieniu skarżącego. W okresie tym nie został wykazany jakikolwiek okres ubezpieczenia skarżącego, aczkolwiek w okresie tym był on osobą całkowicie zdolną do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające podjęcie przez niego zatrudnienia. Całkowitą niezdolność do pracy skarżącego orzeczono dopiero z dniem 7 października 1999 r. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, albowiem w sposób wnikliwy rozpatrzył on sporną kwestię, a jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd nie zanegował trudnej sytuacji materialnej skarżącego, jednak zaznaczył, że okoliczność ta sama przez się nie mogła mieć wpływ na sposób orzekania w sprawie. Na koniec Sąd podkreślił, że obecnie skarżący przebywa w zakładzie karnym i tym samym ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący K. J. powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej ppsa). W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy 1998 r. Skarżący nie zgodził się mianowicie ze stanowiskiem Sądu, że brak zgłoszenia przez pracodawcę jego osoby do systemu ubezpieczeń społecznych i nieodprowadzanie w konsekwencji składek na ubezpieczenie społeczne (dwunastoletnia przerwa w ubezpieczeniu: lata 1985 -1997) nie stanowią okoliczności szczególnych, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Jeżeli chodzi natomiast o podstawę kasacyjną w postaci naruszenia przepisów postępowania, to skarżący zarzucił naruszenie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej – ppsa) przez nieprzeprowadzenie z urzędu w niezbędnym zakresie dowodów na okoliczności podane przez niego, chociaż mogły one mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż dotyczyły nie kwestii nieodprowadzanie przez pracodawcę składek na ubezpieczenie społeczne. W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconego zastępstwa procesowego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w skardze kasacyjnej powołuje się m.in. na naruszenie prawa materialnego. W związku z takim ukierunkowaniem tej skargi należy podkreślić, że w art. 174 pkt 1 ppsa przewidziano oparcie skargi kasacyjnej w szczególności na podstawie błędnej wykładni prawa materialnego. Przez błędną wykładnię tego prawa rozumieć zaś należy nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego czyni zadość powyższemu wymaganiu, gdyż wskazano w niej ustawowo określoną postać naruszenia prawa materialnego, konkretnie art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. Stanowi on, że ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie maja niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Oceniając treść przytoczonego przepisu w kontekście całej ustawy z 1998 r., a więc ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, innymi słowy, finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, należy przyjąć, że mamy tu do czynienia z regulacją szczególną, która osobie niespełniającej warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie pozwala uzyskać świadczenie odpowiadające świadczeniu ubezpieczeniowemu. Świadczenia wynikające z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 powołanej ustawy), natomiast ich przyznanie zostało pozostawione uznaniu Prezesa ZUS. Przyznanie tego uprawnienia Prezesowi ZUS - u nie oznacza jednak, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści omawianego art. 83 § 1 wynikają wszak trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wyznaczają one granice uznania administracyjnego. Podkreślić też trzeba, że przyznanie przedmiotowego świadczenia zostało uzależnione w ustawie od łącznego, a więc kumulatywnego spełnienia tych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie to przyjął Sąd pierwszej instancji, art. 83 ust 1 ustawy z 1998 r. nie mógł mieć zastosowania, albowiem nie zachodzą jednocześnie wszystkie wymienione przesłanki. Świadczenie przewidziane w tym artykule nie jest zaś świadczeniem socjalnym, które mogłoby ewentualnie być przyznane skarżącemu ze względu na jego sytuację i potrzeby życiowe. Przepis ten bezwzględnie wymaga wykazania, że ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia jakiś szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Tymczasem mocno akcentowany przez skarżącego fakt nieodprowadzania w latach 1985 – 1997 składek na ubezpieczenie społeczne przez zatrudniającą go firmę "JĘ -POL", co miało spowodować przerwę w stażu ubezpieczeniowym, nie znajduje potwierdzenia w materiale zebranym w sprawie. Zarazem nie można też postawić Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu nieprzeprowadzenia z urzędu dowodu ze stosownego dokumentu (art. 106 § 3 ppsa) celem wyjaśnienia powyższej okoliczności ponieważ dowód taki nie istnieje. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego w innym zakresie, gdyż przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Konkludując, Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżącego, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W tej sytuacji wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, należało uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej zostały przyznane na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).