II SA/Ka 1691/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku ze skargą K. i B. L., M. i D.K., R. O. i B. R. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, obejmującego realizację budynków nr [...] i [...] przy ul. [...] w K., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 16 czerwca 1999 r. sygn. akt SA/Ka 2422/98 stwierdził wstrzymanie wykonania tej decyzji z mocy prawa. Powołując się na to postanowienie pismem z dnia [...] r. B.R. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w K. o jego niezwłoczne wykonanie. Pismem z dnia [...] r. Z-ca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM w K. przekazał odpis postanowienia NSA Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Z kolei B.R. pismami z dat [...] r. i [...] r. zażądała od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a co najmniej postanowienia wstrzymującego roboty. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował pełnomocnika strony o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie budowy w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Organ ten wyjaśnił przy tym, iż fakt doręczenia inwestorowi postanowienia NSA został w dniu [...] r. odnotowany wpisem do dziennika budowy. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent K. wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do użytkowania spornych budynków, powołując się na wynik kontroli z dnia [...] r., w trakcie której stwierdzono, że budowa nie została zakończona. Z kolei B.R. ponownie pismem z dnia [...] r. zwróciła się do PINB w K. o podjęcie interwencji w sprawie nielegalnie prowadzonych, jej zdaniem, przy realizacji tych budynków, robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. Zdaniem organu, postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę, jedynie wstrzymał z mocy prawa jej wykonanie, a zatem nie są to roboty wykonywane bez pozwolenia. Wskutek odwołania B.R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zbadać, czy zachodzą okoliczności z art. 50 i 51 prawa budowlanego i orzec co do istoty ( np. przez wydanie decyzji odmownej ) nie zaś – umarzać prowadzone postępowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych oraz postanowienia wstrzymującego takie roboty, stwierdzając jednocześnie brak przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania B.R., decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem organu II instancji, pozwolenie na budowę z uwagi na postanowienie NSA, nie może wywierać skutków prawnych. Oznacza to, że w okresie wstrzymania wykonania, decyzja nie stanowi podstawy prawnej do kontynuowania budowy. Zatem wobec prowadzonych robót budowlanych należało stosować rygory właściwe dla robót wykonanych bez pozwolenia. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne dotyczące prowadzenia robót budowlanych przy wznoszeniu budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. Zdaniem organu I instancji, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2422/98 podtrzymał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę tych budynków. W odwołaniu od tej decyzji B. R. wniosła o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki całości lub części spornych budynków na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jako wybudowanych przez inwestora bez ważnego pozwolenia na budowę. Odwołująca się przyznała co prawda, iż wyrok NSA oraz fakt zakończenia robót prowadzonych wbrew prawu, czyniłby niemożliwym podejmowanie działań z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jednak jej zdaniem, zachodzi konieczność podjęcia działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych uchybień, polegających na prowadzeniu robót budowlanych od chwili wydania postanowienia NSA z dnia 16 czerwca 1999 r. do czasu wydania przez ten Sąd wyroku w dniu 16 sierpnia 2000 r. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podał, że roboty kontynuowane przez inwestora po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę miały charakter prac wykończeniowych i robót zabezpieczających. Inwestor prowadził je wówczas na własne ryzyko. Aczkolwiek organ nadzoru budowlanego nie zareagował wówczas odpowiednio, po wydaniu orzeczenia przez NSA o oddaleniu skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Nadto, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu kwestii, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zachodzi przypadek samowoli budowlanej ( wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96 ). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. R. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz orzeczenie przez Sąd, co do istoty poprzez nakazanie rozbiórki całości lub części spornych obiektów budowlanych jako wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła działanie sprzeczne z regulacją z art. 7,12 i 35 § 1 i 3 kpa, a w szczególności przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w rezultacie doprowadzenie do wzniesienia przez inwestorów budynków bez ważnego pozwolenia na budowę, co powinno skutkować jej zdaniem nakazem rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, całkowicie dowolne było stanowisko organu co do zakresu wykonanych przez inwestora robót, gdyż w okresie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, w budynkach dobudowano co najmniej po jednym piętrze. Stwierdziła też, że ustalenie zakresu robót budowlanych możliwe jest w oparciu o zapisy dziennika budowy. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi NSA wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 390/01uchylił objętą nią decyzję [...]WINB w K. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organów obu instancji postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe po wydaniu wyroku NSA, oddalającego skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane wykonywane po wstrzymaniu z mocy prawa wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią bowiem przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz.1126 ze zm., obecnie Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym ), zobowiązujący organy nadzoru budowlanego do podjęcia środków określonych w art. 51 ust. 1 – 3 tego prawa. W tym względzie powołał się Sąd na motywy wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/02/ONSA z 2001 r. Nr 4, poz. 143). Również fakt zakończenia robót budowlanych nie uniemożliwia zdaniem Sądu, organowi nadzoru budowlanego ingerencji w wykonane roboty budowlane ( art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ). W konsekwencji NSA przyjął w tym wyroku, że rozważenia wymaga kwestia, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a gdy nie jest to możliwe – nakazu rozbiórki obiektu lub jego części ( art. 51 ust. 1 pkt 1 tego prawa ). Sprawa wymaga zatem podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty. Zdaniem NSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji powinien poczynić ustalenia faktyczne co do zakresu robót budowlanych, wykonanych przez inwestora od dnia [...] r. tj. od wstrzymania z mocy prawa wykonania pozwolenia na budowę, do dnia [...] r. tj. wydania prawomocnego wyroku o oddaleniu skargi. W tym względzie Sąd uznał za celowe dopuszczenie dowodu z dziennika budowy, jako dokumentu obrazującego przebieg robót budowlanych. Dalej zaś powinien rozważyć, jakie środki prawne, przewidziane w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego należy zastosować dla usunięcia skutków prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy wznoszeniu budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił organ skrótowo dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie prowadzonej w związku ze złożonym w dniu [...] r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy w/w budynków. Zaakcentowane zostało, że prawomocnym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylone zostało postanowienie Prezydenta K. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przystąpienia do użytkowania tych budynków oraz umorzone postępowanie w tym zakresie. Skutkowało to zdaniem organu I instancji przystąpieniem do użytkowania budynków, które też są już od ponad dwóch lat zamieszkałe. W konsekwencji nie ma zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik B. R. wniósł o jej uchylenie jako wydanej jego zdaniem z naruszeniem treści art. 7,8 i 77 kpa oraz art. 50,51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzucił, iż wbrew wytycznym NSA zawartym w omówionym wyżej wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r. nie dokonano oceny zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych po wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę i nie wydano orzeczeń opartych na treści art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji inwestor mógł przystąpić do użytkowania budynków tylko w oparciu o zgłoszenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podzielił stanowisko organu I instancji, że organ nadzoru budowlanego nie może działać w trybie prawa budowlanego, skoro zostało przyjęte zgłoszenie obiektu do użytkowania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Przyjęcie takiego zgłoszenia "zalegalizowało" bowiem "wszystkie zaistniałe w trakcie budowy nieprawidłowości". Działanie takie nastąpiłoby w sprawie rozstrzygniętej i zakończonej wcześniej przez inny organ. W skardze do Sądu pełnomocnik B. R. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji [...]WINB w K. jako wydanej jego zdaniem z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, względnie o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie argumentację prezentowaną wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo stwierdzono, że przedwczesne było przyjęcie objętych postępowaniem budynków do użytkowania skoro toczyło się odnośnie tych budynków postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i co do zasady jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchylenie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Decyzje te zapadły nadto z naruszeniem Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię. Zostały też wydane z naruszeniem treści art. 30 obowiązującej w czasie orzekania przez organy obu instancji ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. – zwanej dalej ustawą P.w.u.p.) ocena prawna wyrażona w niniejszej sprawie przez NSA w omówionym wyżej wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 390/02 wiąże Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej skargi. W związku z tym za aktualne należy uznać zawarte w tym wyroku wytyczne co do dalszego rozpatrzenia sprawy. Wytycznych tych organy obu instancji nie zrealizowały wychodząc z błędnego zdaniem Sądu założenia jakoby w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego niedopuszczalne było badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w sytuacji gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, co do którego to zawiadomienia nie został zgłoszony przez ten organ sprzeciw w drodze decyzji - art. 54 prawa budowlanego. Błędne jest też stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany ( w trybie art. 54 prawa budowlanego ) zgłoszenia o zakończeniu budowy "legalizowało.... wszystkie zaistniałe w trakcie budowy nieprawidłowości". Twierdzeń takich nie da się bowiem wprowadzić zdaniem Sądu z obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu zarówno treść przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego jak i wykładnia systemowa tego aktu prawnego dają podstawę do zajęcia przeciwnego w tym względzie stanowiska. Z przepisów prawa budowlanego wynikało bowiem, że w każdym przypadku wykonania robót budowlanych w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 51 tego aktu prawnego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do obejścia tych jednoznacznie brzmiących przepisów i do akceptacji robót budowlanych i obiektów budowlanych wykonanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia w trybie art. 54 prawa budowlanego nie stanowi też powagi rzeczy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, gdyż decyzji w tym przedmiocie się nie wydaje. Wobec błędnej wykładni przepisów prawa budowlanego sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia i rozważenia w zakresie sprecyzowanym w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2002 r. Należy przy tym stwierdzić, że przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, o jakim mowa w tym wyroku, należy jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie pod kątem treści art. 51 prawa budowlanego przy uwzględnieniu przepisów przejściowych do ustaw zmieniających prawo budowlane ( ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – Dz. U. Nr 80 poz. 718 i z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Dz. U. Nr 93 poz. 888 ). Merytorycznym rozstrzygnięciem w tym znaczeniu może być też zdaniem Sądu decyzja o umorzeniu postępowania, która mogłaby zapaść gdyby się okazało, że stan robót wykonanych w czasie wstrzymania pozwolenia na budowę jest zgodny z prawem w rozumieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Byłoby zaś tak, zdaniem Sądu wówczas, gdyby organy nadzoru stwierdziły, że wykonane w tym okresie roboty budowlane nie naruszają obowiązujących w czasie ich wykonywania warunków technicznych oraz odpowiadają treści pozwolenia na budowę, które stało się prawomocne z chwilą wydania przez NSA wyroku z dnia 16 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2422/98. Wówczas bowiem nie byłoby potrzeby nakładania obowiązku w celu doprowadzenia tych robót do zgodności z prawem, co skutkowałoby umorzeniem prowadzonego właśnie w tym przedmiocie postępowania. Orzeczenie takie musi być jednak poprzedzone wcześniejszym ustaleniem, w oparciu o przeprowadzone w tym postępowaniu oględziny spornych budynków oraz m.in. analizą dziennika budowy, że roboty zrealizowane w w/w okresie były wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalenie takie powinno wynikać przy tym w jednoznaczny sposób z materiału dowodowego sprawy. O przeprowadzeniu dowodu z oględzin powinny być powiadomione wszystkie strony. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy P.w.u.p. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.