I OSK 1295/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Cezary Pryca (spr), Protokolant Jacek Gaj, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 685/04 w sprawie ze skargi Z. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2005 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I SA/Wa 685/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] numer [...] w przedmiocie komunalizacji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia 18 listopada 1976 roku numer [...] Naczelnik Miasta P. ustalił opłaty roczne za użytkowanie przez Z. nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] o powierzchni 10 hektarów 10 arów 66 m². Decyzją z dnia 21 czerwca 1996 roku numer [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Przedsiębiorstwo Państwowe-Z. z siedzibą w [...], którego następcą prawnym jest Z. S.A. , prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w P. przy ulicy [...]-działki oznaczone numerami 435 i 553 o łącznej powierzchni 65141 m² oraz przy ulicy [...]-działki oznaczone numerami 79, 111, 84 oraz orzekł o nieodpłatnym nabyciu przez w/w przedsiębiorstwo państwowe prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na wskazanych wyżej nieruchomościach. W dniu 2 czerwca 2003 roku Prezydent Miasta P. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku nieodpłatnie przez Gminę Miasto P. własności nieruchomości położonej w P. składającej się z działek oznaczonych numerami 435 i 553 o łącznej powierzchni 65141 m² oraz oznaczonych numerami 79, 111, 84. Jednocześnie Prezydent Miasta P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z 21 czerwca 1996 roku numer [...] Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia [...] numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając z urzędu, zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 czerwca 1996 roku numer 430/96 Wojewody [...], do czasu rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta P. z 2 czerwca 2003 roku o komunalizację. Decyzją z [...] numer [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 roku- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 roku nieodpłatnie własności nieruchomości o łącznej powierzchni 10787 m² położonej w P. przy ulicy [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami 79 o powierzchni 7554 m², 84 o powierzchni 2022 m² i 111 o powierzchni 1211 m², stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej Kw.39901. Decyzją z dnia [...] numer [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję z [...] numer [...] Wojewody [...]. Na decyzję z dnia [...] numer [...] Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Z. S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] numer [...], w uzasadnieniu wyroku podał, że według obowiązującego w dniu 27 maja 1990 roku stanu prawnego decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu ze skutkiem prawnym. Zarząd mógł powstać jedynie w sposób określony w art.38 ust.2 ustawy 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wiec na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej za zezwoleniem właściwego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że dopuszczone w § 4 ust.1 pkt.6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu dowody w oparciu, o które możliwe jest ustalenie prawa zarządu nieruchomością w celu stwierdzenia uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Oznacza to, że w dniu 27 maja 1990 roku Z. nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości opisanej w zaskarżonej decyzji, a faktyczny zarząd nie mógł świadczyć o istnieniu takiego tytułu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2005 roku sygnatura akt I SA/Wa 685/04 sporządził i wniósł pełnomocnik Z. S.A. radca prawny W. G. Pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.133 § 1 zdanie pierwsze, art.134 § 1, art.135 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.233 § 1 k.p.c. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów polegającym na niedostrzeżeni braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji w zakresie ustalenia, czy sporna nieruchomość położona w P., składająca się z działek gruntu oznaczonych numerami 79,84 i 111, stanowiła mienie ogólnonarodowe i czy tytuł prawny do tej nieruchomości nie przysługiwał osobom trzecim oraz podniosła zarzut naruszenia art.141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzedstawienie podstawy prawnej i niewyjaśnienie uznania za nieuzasadniony zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art.7, art.77, art.80 i art.107 k.p.a., a także zarzut naruszenia art.145 § 1pkt.1 lit. a i art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art.5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 roku-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że przepis ten wyklucza możliwość wykazywania prawa państwowych osób prawnych do zarządu nieruchomościami, które w braku tytułu osoby trzeciej stanowiłyby mienie ogólnonarodowe, art.2d ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art.206 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a także § 4 ust.1 pkt.6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i § 4 ust.1 pkt.6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w instancji kasacyjnej. W odpowiedziach na skargę kasacyjną zarówno pełnomocnik Spółki E. S.A. w [...] jak i pełnomocnik Prezydenta Miasta P., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach prawach, ale przytoczone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek formalny zgłoszony przez stronę skarżącą w tejże skardze kasacyjnej, a wskazujący na potrzebę wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym, zgłoszonym w trybie art.193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego jest całkowicie bezzasadny. Powoływanie się przez stronę skarżącą, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, jest o tyle nie trafne, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego od strony formalnej pełnomocnik strony skarżącej prawidłowo sformułował większość zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że zachodzą okoliczności mogące w sposób jednoznaczny wskazywać, że powołane przez stronę skarżącą przepisy art.173 § 1 w związku z art.174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są niekonstytucyjne. Przypomnieć należy, że Sąd występuje z pytaniem prawnym w trybie art.193 Konstytucji RP wówczas, gdy jest przekonany o niekonstytucyjności konkretnego przepisu prawa, a nie wówczas, gdy poweźmie "jakąkolwiek wątpliwość" ( vide postanowienie S.N. z 18.09.2002 r. III CKN 326/01 niepublikowane, postanowienie Sadu Apelacyjnego Warszawie z 27.11.2003 r. II AKa 308/03 OSA 2004/7/57). Natomiast w zakresie odnoszącym się do wniosku strony skarżącej zgłoszonego na piśmie w dniu 2 lutego 2006 roku ( na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) to stwierdzić należy, że powoływanie się przez stronę skarżącą na nowe dowody w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] sygnatura akt [...] oraz w aktach sprawy o sygnaturze akt [...] znajdujących się w dyspozycji Ministra Transportu i Budownictwa, nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Ponadto stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do przeprowadzania nowego postępowania dowodowego i nie może czynić zarzutu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z tego tylko powodu, że nie miał możliwości ocenić wskazanych wyżej dowodów. Podniesione w/w wniosku okoliczności mogą ewentualnie uzasadniać zgłoszenie stosownego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. W zakresie odnoszącym się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one całkowicie nie trafne. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, który to materiał dowodowy stanowi podstawę w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że stosownie do treści art.134 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy ocena Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do ustalenia przez organy administracji publicznej ustawowych przesłanek warunkujących komunalizację nieruchomości położonej w P. i składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami 79,84 i 111, jest prawidłowa i nie narusza obowiązujących przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. Przedmiotem postępowania była komunalizacja opisanej wyżej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z 10 maja 1990 roku-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. 32, poz.191 ze zmianami). Podkreślić należy, że inny cel i charakter posiada postępowanie komunalizacyjne prowadzone w trybie przepisów wskazanej wyżej ustawy z 10 maja 1990 roku- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a inny cel i charakter ma postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami). Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art.5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dotyczy przejścia, z dniem wejścia w życie w/w ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 roku, własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wymienionych w ustawie na właściwą gminę. Przepis art.5 ust.1 w/w ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Natomiast uwłaszczenie, to przekształcenie także z mocy prawa, ale z dniem wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest z dniem 5 grudnia 1990 roku, zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym w użytkowanie wieczyste do gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych znajdujących się na tym gruncie. Jednocześnie przypomnieć należy, że użyte przez ustawodawcę w art.5 ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, pojęcie "..należące" oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością (vide wyrok NSA z 10.05.2001 r. I SA 2595/98 niepublikowany). W związku z powyższym należy uznać, iż uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd I instancji trafnie ocenił, iż powoływanie się przez stronę skarżącą w postępowaniu komunalizacyjnym na decyzję Naczelnika Miasta P. z 18 listopada 1976 roku numer [...] o ustaleniu opłat rocznych za użytkowanie gruntu jest niewystarczające do uznania, iż nie zachodzą przesłanki z art.5 ust.1 ustawy. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcja dokumentowania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do gruntu na potrzeby uwłaszczenia tych jednostek nie znajduje zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym (vide wyrok NSA z 9.11.1999 r. I SA 2242/98 niepublikowany, wyrok NSA z 5.11.1999 r. I SA 2240/98 niepublikowany). Oznacza to, że dowody, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu ( Dz. U. 23, poz.97) oraz w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 roku o tym samym tytule, który to akt prawny zastąpił w/w rozporządzenie z 16 marca 1993 roku, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.