III SA/Lu 192/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawoadawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005 na rozprawie sprawy ze skargi A.D. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2004 Nr [...] w przedmiocie : zajęcia stanowiska dotyczącego planowania na terenie Gminy trasy szybkiego ruchu p o s t a n a w i a Odrzucić skargę III SA/Lu 192/05 UZASADNIENIE Uchwałą Rady Gminy nr XVIII/132/04 z dnia [...] października 2004 r., w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego planowania na terenie Gminy trasy szybkiego ruchu, Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z § 16 ust. 2 Statutu Gminy (Dz.Urz.Woj.Lub., Nr 98 z 2003 r., poz. 2465) wyraziła pozytywną opinię o wniosku Komitetu protestacyjnego dotyczącego przebiegu drogi S-19 przez teren Gminy według załączonej mapy, którą przedstawiono na posiedzeniu KOPI w dniu [...] lipca 2004 r. z ewentualnymi korektami zmierzającymi do wyeliminowania potencjalnych kolizji. Jednocześnie w uchwale postanowiono, iż traci moc uchwała Rady Gminy nr XX/184/2001 z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie planowania na terenie Gminy trasy szybkiego ruchu, a wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy zobowiązując go do przesłania uchwały Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad Oddział Wschodni. Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. A. D. i M. Ż. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez reasumpcję głosowania w przedmiocie wyżej wymienionej uchwały i jej uchylenie. Następnie, po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, A. D. i M. Ż. złożyli skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną następnie pismem z dnia [...] maja 2005 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżonej uchwale zarzucili istotne naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) poprzez nieuwzględnienie w podejmowaniu zaskarżonej uchwały interesu ogółu mieszkańców i braku konsultacji społecznych w procesie jej podejmowania oraz art. 82 i art. 84 kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że radni przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały mogli świadomie i swobodnie składać swe oświadczenia woli w przedmiocie oddania głosu, podczas gdy doszło podczas jej podejmowania do szeregu nieprawidłowości, uniemożliwiających takie złożenie oświadczenia woli. Ponadto skarżący zarzucili Radzie Gminy naruszenie przepisów o postępowaniu, mające wpływ na wynik sprawy: art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała została ważnie podjęta, pomimo jej niepodjęcia w pierwszym głosowaniu; art. 25a tejże ustawy poprzez niewyłączenie od głosowania radnych, wyłączonych od głosowania z mocy ustawy; § 23 ust. 1a Statutu Gminy przez niezachowanie siedmiodniowego terminu wymaganego dla wysłania zawiadomień o zwołaniu nadzwyczajnej sesji rady gminy, § 23 ust. 2 tiret 3 Statutu Gminy poprzez niedołączenie do zawiadomień map zawierających proponowany przebieg drogi, § 39 ust. 1 i 2 i 47 ust. 1 cyt. statutu przez reasumpcję głosowania nad przedmiotową uchwałą, w sytuacji, gdy nie została podjęta w pierwszym głosowaniu; § 40 ust. 2 w zw. z § 40 ust. 1c statutu poprzez poddanie pod głosowanie projektu bez jej uprzedniego zaopiniowania przez Wójta Gminy, w sytuacji gdy wniosek o zwołanie sesji i głosowanie nad uchwałą zgłosiło 8 radnych oraz § 45 ust. 1 statutu przez zatajenie przed radnymi przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Gminy prawdziwego sensu podejmowanej uchwały. Jednocześnie w skardze, skarżący wykazując interes prawny i oceniając skutki prawne wynikające z podjętej uchwały, podnieśli, iż powzięta przez Radę Gminy uchwała wywołuje negatywne skutki prawne dla mieszkańców gminy, poprzez wprowadzenie do obrotu kolejnego wariantu drogi, nieznanego dotychczas mieszkańcom i powodując "stan związania" dla Wójta Gminy, który nie będzie mógł odmiennie zaopiniować lokalizacji drogi w procesie podejmowania przez wojewodę decyzji lokalizacyjnej. Ponadto sam projekt przebiegu drogi S-19, będący przedmiotem opiniowania przez radę gminy, powstał przy udziale wąskiej grupy mieszkańców gminy, co stanowi naruszenie postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w związku z naruszeniem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewykazanie naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących, ewentualnie o odrzucenie skargi w związku z zaskarżeniem uchwały, która nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Gminy podniosła, iż podjęta uchwała ma charakter uchwały intencyjnej i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Natomiast związek między skarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją skarżących musi występować w chwili jej zaskarżenia i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej ponieważ nie rozstrzyga spraw wynikających z zadań własnych gminy z zakresu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, podczas podejmowania uchwały, organ gminy stwierdził, iż do takiego naruszenia nie doszło i uchwała została podjęta zgodnie z przepisami zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i Statutu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2004 r., w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego planowania na terenie Gminy trasy szybkiego, ruchu złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 r.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższy przepis stanowi lex specialis do art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione wcześniej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz do art. 50 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego podmioty uprawnione do wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić tą skargę pod kątem spełnienia wymogów formalnych, zamieszczonych w wyżej cytowanym przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z przepisami art. 3 § 2, art. 50 i art. 230 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić należy, że stosownie do wymogów określonych przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wezwali Radę Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę z dnia [...] października 2004 r., do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie tejże uchwały. Następnie, w przewidzianym dla złożenia skargi trzydziestodniowym terminie, liczonym od dnia upływu terminu dwumiesięcznego ustalonego dla organu gminy na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli skargę na powyższą uchwałę i uiścili od niej wymagany przepisami wpis. Jednakże kwestią decydującą w niniejszej sprawie o dopuszczalności skargi, jest ocena prawnego charakteru uchwały Rady Gminy w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego planowania na terenie Gminy trasy szybkiego ruchu, albowiem zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być jedynie uchwały podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozpatrując powyższą kwestię sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Odnosząc się do tego zagadnienia, podnieść należy, że Rada Gminy podjęła w dniu [...] października 2004 r. uchwałę w której wyraziła pozytywną opinię o wniosku Komitetu protestacyjnego dotyczącego przebiegu drogi krajowej S-19 przez teren Gminy, a podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm.) w związku z § 16 ust. 2 Statutu Gminy (Dz.Urz.Woj.Lub., Nr 98 z 2003 r., poz. 2465). Szczegółowe zasady dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych określa ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. w tej sprawie (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), która weszła w życie w dniu 24 maja 2003 r. i obowiązywała w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z przepisami powyższej ustawy kompetencje do wydawania wszelkich decyzji w sprawie lokalizacji dróg, nabywania nieruchomości pod drogi, realizacji inwestycji drogowej ma wojewoda, który, kolokwialnie rzecz ujmując, jest gospodarzem całego postępowania dotyczącego inwestycji w zakresie drogi krajowej. Jeśli chodzi o samą lokalizację drogi, decyzję o ustaleniu takiej lokalizacji wojewoda wydaje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który to wniosek wcześniej opiniuje właściwy miejscowo: wójt (burmistrz, prezydent), zarząd województwa i zarząd powiatu (art. 2 i art. 3 cyt. ustawy.). Ponadto wniosek ten jest opiniowany przez inne podmioty określone w art. 5 powołanej wcześniej ustawy. Opinie wydawane w sprawie przebiegu drogi nie mają mocy wiążącej dla wojewody przy wydawaniu decyzji. Na marginesie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 10 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zgodnie z art. 41 i art. 42 (przepisów przejściowych) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych ustawą pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007 r., chyba, że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy, zaś do spraw wszczętych , a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu Skoro zatem, sprawy dotyczące przygotowania i realizacji takich inwestycji nie należą do kompetencji samorządu terytorialnego, a samo opiniowanie w sprawie lokalizacji drogi przewidziane jest dla organu gminy jakim jest wójt, to uznać należy, że uchwała wydana przez Radę Gminy w sprawie w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego planowania na terenie trasy szybkiego ruchu jest jedynie uchwałą intencyjną, pozbawioną mocy prawnej i nie jest uchwałą dla żadnego organu wiążącą. Nie można również uznać, iż Rada Gminy wbrew przepisom ustawy zaopiniowała wniosek, który podlega opiniowaniu przez wójta. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wyraźnie mówią, że wójt (burmistrz, prezydent) opiniuje wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie ustalenia lokalizacji drogi krajowej, zaś w niniejszej sprawie Rada Gminy wyraziła opinię o wniosku Komitetu protestacyjnego dotyczącego przebiegu takiej drogi. Niezależnie od powyższych rozważań nie należy również zapominać, że samo określenie "sprawa z zakresu administracji publicznej" ściśle wiąże się z istnieniem określonej "sprawy", zaś geneza każdej sprawy administracyjnej jest związana ze specyficznym obowiązywaniem norm prawa materialnego, ze specyficznym uwalnianiem ich mocy wiążącej w stosunku do oznaczonego podmiotu (podmiotów) (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna", Zamykacze 2004, str. 32). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że uchwałami w sprawach z zakresu administracji publicznej, które mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego są: 1) uchwały stanowiące akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie gminy, wydawane na podstawie upoważnień zawartych w odrębnych ustawach – art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, 2) uchwały wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (np. statut gminy, regulamin organizacyjny urzędu gminy, 3) przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, 4) akty planowania różniące się od przepisów normatywnych tym, że mają charakter generalny, ale jednocześnie konkretny – art. 18 ust. 1 pkt 5 – 6 ustawy o samorządzie gminnym oraz 5) uchwały o charakterze indywidualnym, podejmowane w zakresie zadań określonych w art. 18 ust. 2 pkt 2 i 11 – 14 ustawy o samorządzie gminnym (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 , str. 71 – 71). Odnosząc się do powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.