I OSK 1521/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr) Sędziowie NSA Witold Falczyński Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 38/05 w sprawie ze skargi M. K., I. C. – "[...]" s.c. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 38/05, oddalił skargę M. K. i I. C., "[...]" s.c. z siedzibą w M., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie regularnych przewozów osób niezgodnie z zezwoleniem. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.) oraz art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), nałożył na M. K. i I. C., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c., karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, za wykonywanie regularnych przewozów osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na prowadzenie transportu drogowego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] listopada 2003 r. przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu należącego do M. K.. W trakcie kontroli inspektor transportu drogowego stwierdził naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących dni oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, co zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. W związku z tym [...] Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] decyzję o nałożeniu na M. K., I. C. "[...]" s.c. kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Decyzję tę organ odwoławczy uchylił w całości w dniu [...], wskazując, że dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy strona posiada ważny na dzień kontroli rozkład jazdy, skoordynowany przez właściwy organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że zgodnie z przedłożonym przez stronę zezwoleniem na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...] oraz okazanym rozkładem jazdy strona powinna wykonywać przewozy regularne w piątki i wtorki. Tymczasem kontrolowany przewóz miał miejsce w niedzielę. Ponieważ zgodnie z lp. 1.2.2. pkt 1 załącznika do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni podlega karze pieniężnej w wysokości 2 000 zł, powyższą decyzją z dnia [...] organ nałożył na M. K. i I. C. karę w tej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji M. K. i I. C., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli, że przewóz dokonywany w dniu [...] listopada 2003 r. nie był przewozem regularnym, gdyż nie był wykonywany według dnia, czasu i trasy przejazdu wynikających z rozkładu jazdy. Nie stanowił również przewozu regularnego specjalnego ani wahadłowego, gdyż został dokonany jednorazowo. Mieści się on zatem w kategorii przewozów okazjonalnych. Przewozy te, zgodnie z art. 18 ustawy o transporcie drogowym, wymagają zezwolenia jedynie w transporcie drogowym międzynarodowym. Ponieważ posiadane przez skarżących zezwolenie dotyczy warunków wykonywania przewozu regularnego regularnego, a ten nie był w dniu kontroli wykonywany, nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby doszło do naruszenia warunków zezwolenia. na wykonywanie transportu drogowego. Decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.2.2. pkt 2 załącznika do tej ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, iż w dniu [...] listopada 2003 r., tj. w niedzielę, kontrolowany pojazd wykonywał przewóz regularny osób na linii M.-K. [...]. Tymczasem z okazanego rozkładu jazdy, stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...], wynika, iż przewozy takie winny być wykonywane jedynie w piątki i wtorki. Odnosząc się do argumentacji strony, organ wskazał, że przewóz okazjonalny jest przewozem innym niż przewóz regularny, w związku z czym spełnienie przynajmniej jednej z przesłanek z definicji przewodu regularnego, określonej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, wyklucza możliwość zakwalifikowania danego przewozu jako okazjonalnego. W niniejszej sprawie spełnione zostały dwie ze wskazanych w art. 4 pkt 7 przesłanek: 1) powszechność dostępu do oferowanej usługi, co wynika z protokołu przesłuchania świadków F. L., M. L. i M. T., którzy zeznali, że pojazd zatrzymywał się na przystankach wskazanych w rozkładzie jazdy wydanym do zezwolenia nr [...], 2) odpłatność wykonywanej usługi, na co wskazują zeznania ww. świadków, iż za przejazd mieli zapłacić 2,50 zł, o czym zostali poinformowani przed wejściem do pojazdu. W tej sytuacji należało uznać, że skontrolowany w dniu [...] listopada 2003 r. przewóz był przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem warunków zezwolenia, a zatem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższą decyzję M. K. i I. C. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 6 i art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu "o znamiona i przesłanki a nie przepisy prawa", 2) naruszenie art. 18 ust. 1, art. 19a ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.2. załącznika do tej ustawy, poprzez przyjęcie, że podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowi wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dni. Skarżący podnieśli, że posiadana licencja upoważnia "[...]" s.c. do świadczenia usług w zakresie przewozu osób przez cały okres jej ważności, przez 24 godz. na dobę, na terenie całej Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji Spółka miała prawo do wykonywania zarobkowego przewozu osób także w dniu [...] listopada 2003 r. Zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób nie było konieczne, co więcej, takie zezwolenie w ogóle nie istnieje w krajowej działalności gospodarczej. Jedynym zezwoleniem na wykonywanie takiego transportu jest zezwolenie wskazane w art. 19a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób na terytorium RP przez zagranicznego przewoźnika, co spółki "[...]" w oczywisty sposób nie dotyczy. Skarżący stwierdzili, że "zagadką pozostaje, jak organ Inspekcji Transportu Drogowego, kontrolując pojazd w niedzielę, może zarzucić naruszenie obowiązku przewozu, który zgodnie z rozkładem jazdy spółka miała wykonywać w piątki i wtorki, co też czyniła". Nie wiadomo także na jakiej podstawie organ przyjął, że jedną z przesłanek uznania przewozu za regularny jest powszechność dostępu do wykonywanej usługi, a drugą – jej odpłatność. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. oddalił skargę M. K. i I. C. "[...]" s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywanym zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Przewóz dokonywany przez pojazd Spółki "[...]" w dniu [...] listopada 2003 r. nie wypełniał znamion ustawowych przewozu regularnego specjalnego, jak i przewozu wahadłowego. Nie można go także uznać za przewóz okazjonalny, ponieważ posiadał cechy przewozu regularnego. Potwierdza to zarówno protokół kontroli, podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę pojazdu, jak również dołączone do niego protokoły przesłuchania świadków. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organów administracji, iż w dniu [...] listopada 2003 r. tj. w niedzielę, pojazd spółki "[...]" wykonywał przewóz regularny osób na linii M.-K. [...]. Jednocześnie podkreślił, że z dołączonego do akt sprawy rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...], wynika jednoznacznie, że przewozy osób na linii M.-K. [...] winny być wykonywane wyłącznie we wtorki i piątki. WSA w Warszawie nie podzielił poglądu skarżących, iż wykonywanie przewozu osób w sposób częściowo odbiegający od wskazanego w rozkładzie jazdy nie stanowi naruszenia warunków zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, że akceptacja argumentacji stron prowadziłaby w konsekwencji do całkowitego zwolnienia przedsiębiorców z wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, co stałoby w sprzeczności z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd powołał art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 50 zł do 15 000 zł. Wskazał także, że w myśl lp. 1.2.2. pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, podlega karze w wysokości 2 000 zł. W tej sytuacji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 1, art. 19a ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz "art. 92 ust. 1 załącznika lp. 1.2.2." w zakresie przyjęcia, że "usługa wykonywana przez skarżącego stanowiła wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dni, podczas gdy z obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej przez skarżącego decyzji GITD z dnia [...] oraz decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] wynika, że skarżący nie wykonywał przewozu regularnego w transporcie drogowym". Pełnomocnik skarżącego wskazał, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, wskazując, że organ podziela stanowisko Sądu I instancji. W dniu 5 listopada 2007 r. (data stempla pocztowego) M. K. przesłał do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 23 października 2007 r., w którym wskazał, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego winien był ustalić, czy strona posiadała ważny rozkład jazdy. Tymczasem żaden z organów nie zbadał, czy rozkład jazdy dla firmy "[...]" s.c. został skoordynowany przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawy P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 ustawy P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna jednak zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię chodzi o wskazanie, na czym polegała owa błędna wykładnia, oraz przytoczenie wykładni uznawanej za właściwą. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia. W myśl art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, co do zasady, wyznacza sam skarżący. Jeżeli NSA, tak jak w niniejszej sprawie, nie stwierdzi z urzędu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., jego rola ogranicza się do rozważenia wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa, w świetle przedstawionego przez skarżącego uzasadnienia zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień, nie może również domyślać się intencji skarżącego i samodzielnie uzasadniać wskazanych podstaw kasacyjnych. Nie jest bowiem uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników. Należy także podkreślić, że przytoczenie stanowiska sądu I instancji w zakresie wykładni spornych przepisów pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie, czy autor skargi kasacyjnej prawidłowo odczytał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie pełnomocnik M. K. wskazał na obrazę szeregu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniając wskazane podstawy kasacyjne ograniczył się jednak do stwierdzenia, że ze stanowiskiem zaprezentowanym przez WSA w Warszawie nie można się zgodzić. Nie wskazał w jaki sposób Sąd I instancji naruszył każdy z powołanych przepisów oraz jaką wykładnię tych przepisów sam uważa za prawidłową. Nie wyjaśnił z czego wywodzi argument, iż przewóz z dnia 23 listopada 2003 r. nie był przewozem regularnym. Należy zatem uznać, że pełnomocnik skarżącego w ogóle nie uzasadnił postawionych zarzutów, nie dopełnił zatem jednego z materialnoprawnych wymogów skargi kasacyjnej, o jakich mowa w art. 176 ustawy P.p.s.a. Uniemożliwia to Sądowi II instancji skontrolowanie zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że za prawidłowe uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może zostać też uznane pismo M. K. z 23 października 2007 r. Skarżący nie odniósł się bowiem do przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, ale skoncentrował się na uchybieniach zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o których skarga kasacyjna w ogóle nie wspomina. Oznacza to, że pismo miało de facto stanowić uzupełnienie skargi kasacyjnej o nowe zarzuty. Uzupełnienie takie jest niedopuszczalne. Art. 177 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W tym terminie strona może też uzupełniać skargę kasacyjną o nowe podstawy. Później dopuszczalne jest jedynie przytaczanie nowego uzasadnienia zgłoszonych wcześniej zarzutów. Pismo z dnia 23 października 2007 r. takiego uzasadnienia nie zawiera. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.