II OSK 1281/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1304/04 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz H. W. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. (sygn.akt VII SA/Wa 1304/04) oddalił skargę H. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), co nastąpiło z dniem 11 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu I instancji powyższy przepis w sposób jednoznaczny określa podmioty, które posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie czyli także mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania, czy też kwestionować zapadłe w nim rozstrzygnięcia. Dlatego też skarżący nie mógł uzyskać przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był inwestorem spornego budynku. Oznacza to, że na mocy art. 59 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane, skarżący wykluczony został z kręgu podmiotów mających legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, podkreślił Sąd I instancji. Ponadto wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą o możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Natomiast w świetle art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Ponadto, stwierdził Sąd I instancji, wydanie takiego orzeczenia jest możliwe jeżeli wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz kiedy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Natomiast z przesłanek podmiotowych odmowa wznowienia następuje, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, która działa bez przedstawiciela ustawowego. Dlatego też, właściwe organy administracji, podkreślił Sąd I instancji, dokonały prawidłowej wykładni art. 149 § 3 kpa, wydając decyzję zgodnie z przepisami prawa procesowego, ponieważ nie ulega wątpliwości, że efektem niniejszego postępowania powinno być wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji błędne jest twierdzenie skarżącego, że w postępowaniu dotyczącym użytkowania budynku stroną jest wyłącznie inwestor tylko w przypadku ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie budynku usytuowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę, co nie nastąpiło w tej sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił opinię właściwych organów, że doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r. spowodowało, że H. W. uzyskał legitymację tylko do złożenia odwołania od przedmiotowego rozstrzygnięcia. Natomiast rozpatrzenie w postępowaniu wznowieniowym odwołania skarżącego nie oznacza, że posiada on przymiot strony wynikający z art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie. Ponadto postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, ponieważ właściwe organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego - wniósł skargę kasacyjną. W skardze tej zostało zawarte żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Po drugie, naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 oraz art. 77, art. 145 ust. 1 pkt 4 oraz art. 149 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu dyspozycji art. 28 i 77 kpa w związku z art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa oraz art. 149 kpa. Zarzut pełnomocnika skarżącego nie może być uwzględniony w zakresie, w którym wniesiona przez niego skarga kasacyjna podnosi naruszenie przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, gdyż odnosi się to do przepisów, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji a więc m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli w zakresie prawidłowego stosowania i wykładni przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, biorąc pod uwagę także Wyrok Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05 ONSA i WSA 2006 nr 2, poz. 39), że w tym zakresie podstawy kasacyjne podnoszone przez pełnomocnika skarżącego mają usprawiedliwione podstawy. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 59 ust. 7 cyt. ustawy - Prawo budowlane, która w takim unormowaniu weszła w życie 11 lipca 2003 r. w drodze noweli z dnia 27 marca 2003 r. do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zasadny jest bowiem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że brak przymiotu strony wobec skarżącego nie zachodzi także w postępowaniu wznowieniowym w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 cyt. ustawy - Prawo budowlane, jeżeli przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone bez pozwolenia na budowę. Dotyczy to zarówno stanu prawnego, w którym obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jak i nawet de lege lata w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pod warunkiem, że na żadnym etapie procesu budowlanego inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Dlatego też, dyspozycja cyt. art. 59 ust. 7 ustawy, która stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, co w świetle jednoznacznych ustaleń wynikających z materiału dowodowego w tej sprawie nie nastąpiło. Przyjęcie odmiennego poglądu w praktyce pozbawiłoby, w każdym przypadku np. właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym. Ponadto dodatkowo należy stwierdzić, że unormowanie z art. 59 ust. 7 cyt. ustawy - Prawo budowlane nie ma zastosowania w tym stanie faktycznym. Wynika to z tego, że pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku w zakresie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego położonego w K., zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 239 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. czyli w stanie prawnym, w którym dyspozycja art. 42 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie wprowadziła tego rodzaju wyłączeń przedmiotowych. Dlatego też, zarzuty kasacyjne podniesione w tym zakresie są zasadne odnośnie zarówno naruszenia przepisu prawa materialnego, a dotyczące niewłaściwego stosowania w tej sprawie dyspozycji art. 59 ust. 7 cyt. ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. jak i w zakresie istotnego naruszenia przepisów postępowania czyli art. 28 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy ppsa . Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.