II SA/Ka 1930/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H.W. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...]r. H. i K.W. – właściciele nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] wystąpili do Prezydenta Miasta T. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie garażu usytuowanego w granicy na wspomnianej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...]r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. A. i J.N., sąsiedzi inwestorów, poinformowali organ, że zgłaszają sprzeciw wobec planów inwestorów, a to z tego powodu, że wybudowanie tego garażu w bezpośrednim sąsiedztwie z ich nieruchomością spowodowałoby zakłócenie prawidłowej widoczności ulicy oraz częściowe zacienienie należącej do nich nieruchomości, czego efektem może być uniemożliwienie prawidłowego z niej korzystania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta T., działając w oparciu o przepis art. 7, art. 39, art. 40, art. 42, art. 43 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity : Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm. i zwaną dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym ) oraz zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r. Nr [...] ze zm. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta T. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że złożony wniosek spełniał wymogi zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zgłoszone przez A. i J. N. kwestie mogą być podnoszone na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ nieruchomość będąca własnością H. i K. W. położona jest w strefie ZM – zabudowa mieszkalno – usługowa, na obszarze MN2 – wolnostojącej zabudowy jednorodzinnej, to tym samym uznać należy, że wspomniana inwestycja zgodna jest ze wskazanymi wyżej ustaleniami planu miejscowego, jak również nie narusza przepisów prawa. W związku z tym, w oparciu o przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie znaleziono podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu od tej decyzji A. i J. N. wskazali, że podtrzymują swój sprzeciw odnośnie planowanej na sąsiedniej nieruchomości inwestycji. W szczególności odwołujący się podnieśli, że w przypadku rozbudowy garażu na sąsiedniej nieruchomości doszłoby do powstania kilkumetrowej ściany w granicy z ich nieruchomością, co w sposób niewątpliwy wpłynęłoby na komfort użytkowania ich działki. Podkreślili ponadto, że takie usytuowanie wspomnianej rozbudowy byłoby niezgodne z przepisami regulującymi odległości budynków od granicy z nieruchomościami sąsiednimi, określonymi w przepisach prawa budowlanego. W rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 i 4, art. 41, art. 42 i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 kpa decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T.w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że co prawda planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta T., niemniej jednak dotyczy lokalizacji obiektu budowlanego w granicy z nieruchomością sąsiednią. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że rozbudowa garażu mogłaby nastąpić jedynie " w przód" – poprzez przesunięcie ściany czołowej tego budynku. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu §12 ust. 6 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia zasadę, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W ocenie Kolegium decyzja w brzmieniu nadanym jej przez organ I instancji naruszałaby wspomniany przepis rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i w sposób wadliwy przesądzałaby o możliwości rozbudowy garażu. W skardze do Sądu H. i K. W. zawarli wniosek o uchylenie wspomnianej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Uzasadniając skargę wskazali, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta T. Skoro okoliczność ta nie budzi zastrzeżeń, to oparcie decyzji organu odwoławczego wyłącznie na fakcie, iż planowana inwestycja ma nastąpić w granicy z nieruchomością sąsiednią nie może zostać uznane za trafne. Zdaniem skarżących na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób ustalić dokładnych parametrów budynku, który ma powstać, gdyż wnioskodawcy nie dysponują jeszcze projektem budowlanym. Decyzja Prezydenta Miasta T. nie przesądza o rozbudowie garażu a jedynie stwierdza, że tego rodzaju inwestycja byłaby zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie inwestorów organ II instancji w istocie domaga się zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaleń, które nie leżą w zakresie kompetencji organu wydającego taką decyzję. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przywołali wyrok NSA z dnia 7 września 2001 r. sygn. akt IV SA 1505/99 ). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą sytuacji bezkolizyjnych, natomiast planowana inwestycja za taką uchodzić nie może. Raz jeszcze zwrócono uwagę na treść art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiającego zasadę, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Tym samym, w ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie na korzyść skarżących mogłoby doprowadzić do pozostania w obrocie prawnym decyzji wadliwej, która sankcjonowałaby naruszenie obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty w niej podniesione, w konfrontacji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, okazały się nie do odparcia, co skutkować musiało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przepisy obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jako główne kryterium przesądzające o dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na konkretnej nieruchomości wskazywały ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust.1 i art. 43 tej ustawy). W niniejszej sprawie, nieruchomość wnioskodawców znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami : ZM – zabudowa mieszkaniowo – usługowa typu miejskiego oraz MN2 – wolnostojąca zabudowa jednorodzinna. Wobec tego organ I instancji trafnie przyjął, że planowana rozbudowa garażu nie stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta T. ( uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...]r. Nr [...] ze zm.) i w tym zakresie wydał decyzję pozytywną dla wnioskodawców, zawierając w niej również wskazania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W odwołaniu od tej decyzji A. i J. N. podnieśli szereg argumentów, koncentrując się przede wszystkim na wykazaniu, że planowana inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 tego rozporządzenia. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wydał decyzję, z uzasadnienia której wynika, że zasadniczą przyczyną uchylenia orzeczenia organu I instancji było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stanowiska, iż jest ono władnym ocenić, czy planowana inwestycja odpowiada w swoich założeniach przepisom przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a dokładnie § 12 ust. 6 pkt 2 lit. "a" tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu stanowisko organu II instancji jest błędne. Sąd pragnie zauważyć, że w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób nie budzący wątpliwości wskazano co powinna określać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden z wymienionych w tym przepisie elementów nie może zostać uznany za podstawę do oceny prawidłowości usytuowania planowanej inwestycji względem granicy z nieruchomością sąsiednią. Przesądzenie już na tym etapie procesu inwestycyjnego, czy dany budynek może być (lub nie) umiejscowiony w granicy narusza zdaniem Sądu kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno –budowlanej. Z tego też względu taka praktyka nie może zasługiwać na aprobatę. Przesądzenie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o możliwości sytuowania objętego tym postępowaniem budynku w granicy, byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdyby uprawnienie to wynikało wprost z treści obowiązującego dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Do takiej też sytuacji odnosiła się zdaniem Sądu treść § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ( w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji). Zajęte w tym względzie przez SKO stanowisko wynika jak się wydaje z błędnego przeświadczenia, że decyzja organu I instancji przesądziła o dopuszczalności sytuowania objętego postępowaniem garażu w granicy działek. Takiego wyrzeczenia decyzja ta jednak zdaniem Sądu nie zawiera. Nie wynika ono bowiem ani z jej części tekstowej ani też z jej załącznika graficznego. Twierdzenia takiego nie można też wyprowadzić zdaniem Sądu z faktu, że decyzja ta dotyczy "rozbudowy" garażu. Rozbudowa ta może być bowiem prowadzona w różnym zakresie i kierunkach. Tym samym błędne jest też stanowisko organu odwoławczego, że w związku z treścią art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki ustalone w tej decyzji zobowiązywałyby organ architektoniczno – budowlany do wydania pozwolenia na rozbudowę garażu w granicy działek. Zdaniem Sądu ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest tożsama z ochroną tych interesów na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Nie może ona przybierać formy rozstrzygnięcia przesądzającego o szczegółowym usytuowaniu budynków, gdyż w tym zakresie właściwe są inne organy, orzekające w innym postępowaniu. Pogląd taki jest zresztą przyjęty w orzecznictwie i nie budzi obecnie wątpliwości ( tak. m.in. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. IV SA 2253/97 – LEX nr 48739 oraz w wyroku z dnia 29 grudnia 1998 r. sygn. II SA/Gd 1330/97 – LEX nr 44223). Ponadto należy stwierdzić, że wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy w tym zakresie organ nie posiada dostatecznych danych pozwalających mu na ocenę prawidłowości usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości. Dopiero bowiem na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany przedłożyć projekt zagospodarowania nieruchomości, z którego wynika, w jakich odległościach od granicy z nieruchomością sąsiednią ma być zlokalizowana planowana budowla. Wreszcie wskazać należy, że wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane. Z treści art. 1 tej ustawy wynika, że normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wspomniana działalność pozostaje zatem poza zakresem kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględni SKO przedstawioną wyżej ocenę prawną. W pierwszej kolejności weźmie jednak pod uwagę zmianę stanu prawnego spowodowaną wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.s.a. ) rozstrzygnął w granicach sprawy nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a tej ustawy. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 tej ustawy. su.