II SA/Op 425/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając z urzędu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) wstrzymał J., K. i M. G. użytkowanie pomieszczeń pracowni cukierniczej na I piętrze oraz zaplecza socjalnego w podpiwniczeniu budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w P. ul. [...] nr [...] (działka nr A), bez wymaganego pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pracownie cukierniczą i części piwnic na zaplecze socjalne dla pracowników oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: inwentaryzacji części budynku, których dotyczy zmiana sposobu użytkowania i przedłożenia oceny technicznej w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji elementów budynku przy zmienionych obciążeniach użytkowych, wobec stwierdzenia faktu, że współwłaściciele nie posiadają pozwolenia na dokonanie określonej zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji ustalił w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu na I piętrze oraz części piwnic budynku położonego w P. przy ulicy [...], że w dniu 30 czerwca 2003 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzja nakazująca J., K. i M. G. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia użytkowanych przedmiotowych pomieszczeń do stanu zgodnego z prawem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 maja 2003 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z 3.06.2003 r. W wyniku dokonanych ponownie czynności wyjaśniających przeprowadzono dniu 24 sierpnia 2004 r. kontrolę z udziałem jednego ze współwłaścicieli – K. G., sposobu użytkowania pomieszczeń pierwszego piętra i podpiwniczenia budynku w P. przy ul. [...] stwierdzając, że jest tam prowadzona działalność w zakresie produkcji wyrobów ciastkarskich świeżych oraz w piwnicy znajduje się zaplecze socjalne dla pracowników. Współwłaściciele nie okazali dokumentów potwierdzających użytkowania części budynku jako pracowni cukierniczej, składającej się z pomieszczeń na I piętrze takich jak; produkcja wyrobów z wyposażeniem w maszyny do przygotowania ciasta i piece piekarnicze, zmywalnia, obróbka końcowa wyrobów ciastkarskich, magazyn jaj, i magazyn produktów i owoców. Według informacji posiadanych przez organ inspekcji budowlanej lokal na I piętrze poprzednio był lokalem mieszkalnym. Zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem na II piętrze znajduje się lokal mieszkalny oraz na parterze lokal użytkowo-handlowy, zgłoszony do użytkowania 21.06.1994 r. Organ ustalił również, iż w podpiwniczeniu spornego budynku znajduje się zaplecze socjalne pracowni cukierniczej, natomiast według pierwotnej dokumentacji w piwnicach wydzielone były trzy pomieszczenia piwniczne. Zakres wykonanych robót budowlanych związanych z przeróbką pomieszczeń o zmienionym sposobie użytkowania, nie obejmował robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wymienione wyżej postanowienie zostało doręczone J., K. i M. G. w dniu 6 września 2004 r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2004 r. inwestorzy poinformowali organ I instancji o ustanowieniu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym w osobie adwokata H. W. W dniu 9 września 2004 r. zażalenie na postanowienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] złożyli J., K. i M. G., a w dniu 23 września 2004 r. pełnomocnik strony, po uprzednim otrzymaniu postanowienia w dniu 17 września 2004 r. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że nałożone obowiązki zostały przedstawione Inspektorowi Sanitarnemu jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, wskazując iż powołane przez organ przepisy nie maja zastosowania do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem żalących od dnia 31 maja 2004 r. uległy zmianie przepisy Prawa budowlanego i jedyną możliwą do zastosowania w tej sytuacji norma prawną, jest ta która wynika z przepisu art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 i winna być podstawa prawna zaskarżonego postanowienia. Zarzucono również, iż decyzją z dnia 2.12.1996 r. nr [...] uzyskano zgodę na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem wydanym w oparciu o art. 138 § 2 uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów prawa procesowego. Podniósł, że organ I instancji nie doręczył skutecznie inkryminowanego postanowienia stronom, bowiem od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Organ wskazał, że przepis art. 40 § 2 KPA nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania a administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza wszystkie organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie powołując się na postanowienie SN z 9.09.1993 r. sygn. akt III ARN 45/93 – OSNCP 1994 nr 5 poz. 112. Organ odwoławczy wskazał, że ustanowiony przez strony pełnomocnik był jedyną osobą uprawniona do podejmowania działań w toczącym się postępowaniu i nieuwzględnienie jego osoby przez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia stanowiło wadę rozstrzygnięcia, która nie może zostać konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy podniósł również, że postanowienie organu pierwszej instancji zawierało inne wady uniemożliwiające jego pozostawienie w obrocie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego zostały naruszone przepisy art. 7, art. 11, art. 77, a także 124 KPA, bowiem organ powołał się tylko na zgromadzony materiał dowodowy, nie dokonując jego oceny pod kątem sprzecznych oświadczeń i żądań stron postępowania. Ponadto przeprowadzając określone czynności organ I instancji nie ustosunkował się do dokumentacji przedłożonej przez żalących i nie wyjaśnił dlaczego nie uznał tak sporządzonych dokumentów za wiarygodne. Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 83 poz. 888) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy z 16.04.2004 r. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a z brzmienia przepisów dotychczasowych Prawa budowlanego – wynika natomiast, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio (art. 71 ust.3). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 134 i art. 144 KPA. Wywodził, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny (prawo własności do budynku) jako strony postępowania administracyjnego, albowiem umożliwia dalsze prowadzenie działalności zakładu produkcyjnego ze szkodą dla niego i jego rodziny. Zarzucił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzez swoje postanowienie uniemożliwia mu normalne korzystanie z własnego mieszkania pozwalając na funkcjonowanie za ścianą zakładu produkcyjnego emitującego hałas, szkodliwe wyziewy, wibracje. Takie działania organu odwoławczego są zdaniem skarżącego bezprawiem, zmierzają do wydania pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej, narażają go na dalsze straty finansowe oraz utratę zdrowia w związku z całodobowym działaniem piekarni pieczywa słodkiego za ścianą jego mieszkania. W piśmie procesowym z dnia 6.01.2005 r. skarżący zarzucił, iż zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniesione przez pełnomocnika braci G. jako wniesione po terminie nie powinno zostać rozpatrzone przez organ II instancji. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 30.05.2005 r. A. S. uzupełnił wywody skargi wnosząc o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej dopiero po uprzednim wydaniu nakazu o zaprzestaniu działalności gospodarczej przez Braci G. w spornym lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniósł, że wprawdzie zażalenie pochodzące od pełnomocnika strony zostało wniesione w ósmym dniu od doręczenia postanowienia, to jednak w terminie zostało wniesione zażalenie pochodzące od adresatów postanowienia, co obligowało organ do jego rozpoznania. Zaakcentował, że pełnomocnik i mocodawca mogą działać równolegle, wobec czego zażalenie wniesione przez pełnomocnika zostało potraktowane jak kolejne pismo procesowe strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Sprawując taka kontrolę legalności, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie użytkowania obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. bowiem w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) zgodnie z którym w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, (co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku) stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast przepisu art. 71a Prawa budowlanego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16.04.2004 r. w takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W sytuacji, gdy inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu użytkowania i użytkuje obiekt (lub jego część) niezgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego użytkowania (art. 66 pkt 3). Z lektury akt wynika, że niebudzącą wątpliwości okolicznością jest użytkowanie przez J., K., M. G. lokalu mieszkalnego niezgodnie z przeznaczeniem tego lokalu, potwierdzają to sami zainteresowani, pismem z dnia 22 czerwca 2004 r. wnosząc o wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w P. przy ul. [...] nr [...]. Zarazem niesporne jest, że właściciele piekarni w ramach samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie wykonywali robót budowlanych wymagających wówczas pozwolenia na budowę. Obowiązujące w rozpatrywanym przypadku przepisy Prawa budowlanego, w szczególności art. 61 i art. 66 pkt 3 nakładały na właścicieli lub zarządców obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zaś w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego faktu, że taki obiekt jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia – upoważniają ten organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie chodzi o przywrócenie funkcji pomieszczeń lokalu na I piętrze w P. ul. [...] oraz pomieszczeń piwnicznych, jako części obiektu budowlanego o charakterze mieszkalnym, która nie była przeznaczona na cele produkcyjne lub usługowe. Skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że inwestorzy dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w przedmiotowym budynku, to miały obowiązek wydania nakazu z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego. Ograniczenie się do procedury legalizacyjnej z art. 50 i 51, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie cyt. przepisu art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio art.50 i 51 Prawa budowlanego (wyrok z 29.10.2003 r. sygn. akt II SA GD 1246/00)). To jednak odpowiednie stosowanie, w ocenie Sądu, art. 50 i 51 Prawa budowlanego oznacza, że nie każda samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi pociągać za sobą wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania obiektu. Wydanie takich rozstrzygnięć możliwe jest jedynie w odniesieniu do robót budowlanych będących w toku. Po zakończeniu robót budowlanych, bądź w przypadku ich nieprowadzenia, tryb ten byłby bezprzedmiotowy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności – podobnie NSA w wyroku z dnia 26.03.1999 r. IV SA 532/97, LEX 46771. Wypada powtórzyć, że w takim przypadku organ jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (porównaj wyrok z dnia 6.01.2001 r. sygn. akt II SA/Ka 1653/99). Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 powołanej wyżej ustawy.