II OSK 1512/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2005 r. sygn. akt II SA/Po 2216/03 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 2216/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. K. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji D. B. polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem użytkowym na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. K.. Zdaniem Kolegium, decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczył działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Do wniosku tego inwestor dołączył kserokopię mapy w skali 1:2000, na której żółtym kolorem zaznaczono granice działek [...] i [...]. Mapa ta nie obejmowała natomiast w całości granicy działki nr [...]. Kolegium wskazało również, że ta sama mapa stanowiła następnie część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że w decyzji tej także nie zostały wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji, jak wymaga tego art. 42 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Dodatkowa mapa sytuacyjno- wysokościowa została załączona do akt już po wydaniu decyzji w tej sprawie (w dniu [...]) i nie oznaczono na niej również linii rozgraniczających teren inwestycji. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tej sprawie nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, nie można jednak przesądzać, że uchybienia te stanowiły rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż o rażącym naruszenia prawa można mówić jedynie w przypadku, gdy gospodarcze i społeczne skutki tego naruszenia są na tyle istotne, że obiektywnie sprzeczna z prawem decyzja powodująca ich powstanie nie jest możliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organy administracji w praworządnym państwie. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje Kolegium, wskazując jedynie na oczywiste naruszenie prawa poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia [...], nie zawierają oceny społeczno-gospodarczych skutków tych uchybień. Z akt sprawy wynika bowiem, że zamierzona budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]. Plan ten dopuszcza bowiem na terenach mieszkalnictwa pomocniczą zabudowę gospodarczą i garażową. Dodatkowo na przedłożonej mapie sytuacyjno –wysokościowej określone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji na działkach nr [...] i [...] z zaznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd wskazał, iż Kolegium, ponownie rozpoznając tą sprawę, powinno ocenić czy w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że D. i R. B. jako współwłaścicielom działki nr [...], sąsiadującej z działkami, na których planowana jest inwestycja przysługuje prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Sąd uznał ponadto, że naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. K. art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...], ponieważ art. 156 k.p.a. uprawnia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli określone naruszenie jest naruszeniem prawa materialnego, a nie przepisów procedury administracyjnej. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że wskazane przez organ naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto, że dodatkowo wskazane w decyzjach naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. również nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Powołując się na tą podstawę kasacyjną, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż wniosek strony z dnia [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był niezgodny z treścią art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym zawierał braki, które uniemożliwiły nadanie sprawie dalszego biegu. Organ przed wydaniem decyzji w tej sprawie powinien więc najpierw wezwać stronę do jego uzupełnienia poprzez dołączenie mapy, na której zostaną określone granice terenu objętego wnioskiem. Kolegium podkreśliło, że zasadność prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że decyzja wydana bez wezwania strony do uzupełnienia stwierdzonego braku wniosku w sprawie rażąco narusza prawo, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 1999 r., IV SA 1303/97. Kolegium podniosło ponadto, że istniejący w dniu wydania decyzji załącznik nr 2 (kserokopia mapy, nie wiadomo kiedy, przez kogo i dla jakich celów wykonana, zaopatrzona w odręczny zapis, iż jest to skala 1:2000 oraz pieczątkę o treści "Niniejszy plan sytuacyjny stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] znak [...]), stanowiący integralną część decyzji o warunkach zabudowy nie określał linii rozgraniczających teren inwestycji, a zatem decyzja ta nie zawierała części rozstrzygnięcia. Organ wskazał, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2000 r., I SA/Gd 180/98, iż określenie w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji niezbędne jest również z punktu widzenia określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, gdyż nie sposób określić, jakie wymogi w zakresie ochrony osób trzecich winna spełniać zamierzona inwestycja, jeśli nie zostanie jednoznacznie stwierdzone gdzie ma być ona realizowana. Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] miało na celu ocenę jej zgodności z prawem na dzień jej wydania. Znaczenia w tej sprawie nie mogło więc mieć dołączenie przez wnioskodawcę w dniu [...] mapy, którą organ uczynił załącznikiem do decyzji, a na której również mało wyraźnie określono linie rozgraniczające teren inwestycji, zaznaczając jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie jest to, czy wskazane w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) przez Burmistrza Miasta i Gminy S. K. przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] na rzecz D. B. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu. Bezspornym jest, iż wniosek złożony przez inwestora w przedmiotowej sprawie nie spełniał tych ustawowych wymogów. Wniosek ten dotyczył budowy obiektu gospodarczo-garażowego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...]. Na dołączonej do tego wniosku w dniu [...] mapie sporządzonej w skali 1:2000 jako teren objęty wnioskiem żółtym kolorem oznaczono jedynie należącą do skarżącego działkę nr [...], działkę nr [...] oraz jedynie fragment działki nr [...]. Na mapie tej nie zostało ponadto wskazane najbliższe otoczenie terenu, którego dotyczył wniosek od strony zachodniej tj. nie objęto nim działki graniczącej od tej strony z działką nr [...], na której planowana była inwestycja. Wnioskodawca nie został wezwany przez organ rozpoznający tą sprawę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie mapy spełniającej ustawowe wymogi, a dołączona przez niego w dniu [...] mapa została uznana przez organ za załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym również wydana decyzja o warunkach zabudowy (a w szczególności jej graficzna część) nie spełniała wymogu określonego w art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż nie określała linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Bezspornym jest, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było z naruszeniem prawa, a wydana po jego zakończeniu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] dotknięta jest istotną wadą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela jednak pogląd Sądu I instancji, iż wskazane uchybienia organu, który wydał decyzję z dnia [...] mogą stanowić podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wyłącznie, gdy w wyniku tych uchybień powstałyby skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto wywołuje ona skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie wyrażany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 398/05, Lex nr 197521, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717, wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1381/97, Lex nr 47911, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96, Lex nr 47863, wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 881/97, Lex 47252, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., II SA 505/99, Lex nr 46194). Należy zauważyć, że w zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. K. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. K. (Dz. Urz. Woj. G. z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, iż inwestycja D. B. polegająca na budowie budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem użytkowym, planowana na działkach nr [...] i [...] położonych w S. K. przy ul. [...] była zgodna z postanowieniami tego planu miejscowego. Kolegium, orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], dokonując oceny skutków społeczno – gospodarczych, jakie mogła wywrzeć ta decyzja powinno więc w pierwszej kolejności ocenić czy planowana inwestycja była rzeczywiście zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. W razie bowiem ustalenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne - zgodnie z postanowieniami planu miejscowego - mogło być realizowane na tym terenie należałoby uznać, że wskazane przez Kolegium w zaskarżonych decyzjach naruszenia prawa nie były na tyle rażące, aby mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt, iż ani we wniosku inwestora, ani w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały prawidłowo określone linie rozgraniczające teren inwestycji nie może stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy sama realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie była - zgodnie z przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dopuszczalna. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie dokonało jednak pod tym kątem kontroli decyzji z dnia [...], a dokonane w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji należało uznać za przedwczesne. Sąd ten wskazał, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], gdyż w planie dopuszczono na terenie mieszkalnictwa pomocniczą zabudowę gospodarczą i garażową. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy fragmentu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. K. z [...] r. wynika, iż działki, na których planowana była przedmiotowa inwestycja położone są na terenie oznaczonym w planie symbolami [...], czyli na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]) oraz prawdopodobnie na terenie drobnej wytwórczości i usług, w tym rzemieślniczych ([...]). Brak jest legendy do znajdującego się w aktach sprawy rysunku planu. Jednocześnie w aktach znajduje się wyrwany z kontekstu fragment części tekstowej planu (str. 12), z którego wynika, iż dopuszcza się pomocniczą zabudowę gospodarczą i garażową na terenach mieszkalnictwa (kategorie [...] i [...], [...], [...], [...]) pod wskazanymi warunkami. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika natomiast, że planowany przez inwestora budynek gospodarczo-garażowy jest budynkiem wolnostojącym, położonym samodzielnie na działce nr [...]. W związku z tym organ ponownie rozpoznający przedmiotową sprawę powinien rozważyć, czy przedmiotowy budynek ma istotnie charakter zabudowy pomocniczej, a tym samym czy dopuszczalna jest realizacja tej inwestycji - w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. K. z [...] – na terenie wskazanym we wniosku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.