III SA/Wa 1634/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie |w składzie następującym: Przewodniczący Protokolant Sędzia WSA Jerzy Płusa Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra (spr.) Asesor WSA Hieronim Sęk Marcin Bącal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego kwotę 126 zł (sto dwadzieścia sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Kasy Ubezpieczenia Rolniczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...] po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego od decyzji z dnia [...] marca 2005 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), postanowił wniosek o umorzenie należności za okres od stycznia 2004 r. do kwietnia 2004 r. rozpatrzyć negatywnie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS w S. postanowiono odmówić wnioskodawcy przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie 1018, 20 zł wraz z odsetkami z uwagi na brak udokumentowanych zdarzeń losowych. Prezes KRUS stwierdził także, że w wyniku analizy dokumentów ustalono, iż strona może uregulować swoje zadłużenie w układzie ratalnym. W skardze na powyższą decyzję M. B. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Skarżący stwierdził, że odmówiono mu umorzenia należności z tytułu składek, informując go o możliwości zawarcia układu ratalnego na całą zaległość. Zwrócił uwagę, że pismem z dnia 30 kwietnia 2004 r., znak [...] potwierdzono z nim zawarcie układu ratalnego na spłatę zaległości za okres od czwartego kwartału 2003 r. do drugiego kwartału 2004 r. w kwocie 680, 10 zł płatnej w 6 ratach. Autor skargi zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności w wyliczeniach jego zadłużenia powołując się na fakt uiszczenia części składek w wymaganych wysokościach. Podniósł, że z powodu trudnej sytuacji materialnej jego rodziny (cztery osoby, w tym dwoje uczących się dzieci, utrzymujące się z zasiłku dla bezrobotnych) nie zapłacił składek za II – IV kwartał 2004 r., ale przypisywanie mu zadłużenia za okres, kiedy wywiązywał się ze swoich obowiązków, świadczy o bałaganie w dokumentacji Placówki Terenowej w G. Strona podkreśliła również, że nie tylko sytuacja materialna spowodowała powstanie jej zaległości. Zawyżenie powierzchni gruntu wskutek błędu geodety spowodowało, że stała się płatnikiem składek KRUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Podnieść również należy, iż zgodnie z § 2 tego artykułu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji. Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepis procedury administracyjnej. Aby odnieść się już do skonkretyzowanego, kwalifikowanego naruszenia prawa należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96 - "Glosa" 1998 nr 10, s. 29, z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96 - "Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów" 1998, nr 4, s. 14, wyrok z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96 niepublikowany oraz z dnia 28 marca 2001 r. III SA 390/00 niepublikowany). Postawiona teza, wynikająca – jak zauważono – z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001r., sygn. akt III S.A. 1110/00). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast z § 2 tego artykułu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera katalog zamknięty sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu administracji drugiej instancji. Organ ten może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, może ją uchylić w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, może umorzyć postępowanie pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze bądź też posiada uprawnienie do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie, w wyniku złożonego środka zaskarżenia w toku instancji, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przedmiotowy art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione przez komentatorów Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który jest swego rodzaju odpowiednikiem art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa..., s. 740). Pogląd ten prezentowano również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 października 2000r., sygn. akt \/ SA 481/00 stwierdzono, że przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy, i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść przede wszystkim należy, iż decyzja organu drugiej instancji zawiera następujące rozstrzygnięcie "postanawiam wniosek o umorzenie należności za okres od 2004. 1 do 2004. 4 rozpatrzyć negatywnie". Przedstawiona treść sentencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brzmienie sentencji zaskarżonej decyzji, jak i jej uzasadnienie, które nie odnosi się w ogóle do kwestii zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na podjęcie, po raz drugi w sprawie decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym. Jednak niezależnie od charakteru tej decyzji skonstatować trzeba, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie mieści się w katalogu zamieszczonym w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konkluzja ta oznacza - rażące naruszenie art. 138 Kodeksu postępowania Administracyjnego (por. NSA z dnia 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 1996r., sygn. akt SA/Wr 3437/95, LEX nr 27359). Dodać do tego należy, iż to kwalifikowane naruszenie procedury tkwi w zaskarżonej decyzji. Takie zaś naruszenie przepisów o postępowaniu, które zawarte jest w decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004r., str. 636). Podnieść w tym miejscu należy, iż art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego daje podstawę organowi odwoławczemu do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy. Nie stanowi natomiast podstawy do powtórnego rozpatrzenia wniosku w sposób negatywny. Nie można dwukrotnie wydać decyzji w tej samej sprawie. Organ odwoławczy bada pod kątem naruszenia prawa rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i w związku z dewolutywnym charakterem odwołania rozpatruje sprawę ponownie. Brak weryfikacji decyzji pod kątem jej zgodności z prawem powoduje naruszenie przepisów procedury. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000r., sygn. akt II SA 1599/99, LEX nr 54730 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 1999r., sygn. akt III SA 7539/98, LEX nr 43941). Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w sprawie występuje kwalifikowane naruszenie art. 107 § 3 Kpa. stanowiącego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji odwoławczej nie zawiera faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, a także brak w nim uzasadnienia prawnego. Zauważyć również należy, że nie powołano w nim nawet treści przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną decyzji. Podnieść w tym miejscu trzeba, że powołany przepis procedury administracyjnej jest jasny, jednoznaczny, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie decyzji, która w ogóle nie zawiera elementów wskazanych w treści przywołanego przepisu powoduje, iż wydane orzeczenie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej. Pominięcie przez organ w procesie wydawania decyzji części zastosowanej normy prawnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 968/99, Wspólnota 2001/39/48 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2000r., sygn. akt II SA/GD 1196/98, LEX nr 44234). Dodać do tego należy, iż to kwalifikowane naruszenie procedury tkwi także w zaskarżonej decyzji. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.