II SA/Kr 547/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" na Woli Justowskiej w Krakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 i załącznik Nr 11; II. zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżącego A. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 547/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r. Nr XXI/157/99 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" na Woli Justowskiej w Krakowie. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 marca 2002 r. do 15 kwietnia 2002 r. W stosunku do wyłożonego projektu wpłynął szereg protestów i zarzutów, w tym "protest/zarzut" (napisany na standardowym druku) wniesiony w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez A. B., zam. w K., przy ul. [...]. A. B. napisał, że jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] na W. w K., która stanowi gospodarstwo rolne, część dawnego folwarku Pałacu D. Reszta tego gospodarstwa (obejmująca działkę nr [...]) została wywłaszczona w roku 1967. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił następnie decyzję orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonego gruntu, będącej łąką, stanowiącą integralną część gospodarstwa A. B.. Wnosi on więc o nie włączanie tego terenu do zieleni parkowej. Pismo A. B. potraktowano częściowo jako zarzut i Rada Miasta uchwałą z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] zarzut ten, dotyczący działki nr [...] uwzględniła. Drugą uchwałą z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] odrzuciła pozostałą część pisma, zakwalifikowaną jako protest, również odnosząc swoją uchwałę do działki nr [...] obr. 9 (§ 11). Uchwała ta, w części dotyczącej A. B., została następnie zmieniona uchwałą z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]. Zmiana ta polegała na tym, że zamiast numeru działki [...] obr. [...] wprowadzono numer [...] obr. [...]. W uzasadnieniu uchwały nr [...] zaznaczono, że w swoim wystąpieniu Pan A. B. kwestionuje włączenie działki nr [...] obr. [...] w teren Parku D. Stwierdzono, że działka ta należała do zespołu pałacowo-parkowego, co dokumentują materiały archiwalne, udostępnione przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i nie ma podstaw do wyłączenia tego terenu z granic parku, objętego ochroną konserwatorską. Przy opracowaniu projektu planu rozważono możliwość uwzględnienia protestu Pana A. B. Uznano, że okoliczności nie uzasadniają uwzględnienia protestu, ponieważ powodowałyby naruszenie zasad ochrony dóbr kultury i powodowałyby naruszenie zabytkowego układu Parku D. Biorąc pod uwagę całokształt przeanalizowanych uwarunkowań zagospodarowania terenu oraz podstawowe cele sporządzenia planu, w ustaleniach planu utrzymano zasięg terenu objętego ochroną konserwatorską. W dniu [...] kwietnia 2004 r. A. B., reprezentowany przez adwokata, prof. dr hab. W. U. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W tym samym dniu skarżący skierował do Prezydenta Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Zaznaczył, że czyni to jedynie z ostrożności procesowej, gdyż jego zdaniem zaskarżona uchwała dotyczy zarzutu, a nie protestu, dlatego powinien mieć wobec niej zastosowanie tryb skargowy, uregulowany w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagający poprzedzania skargi takim wezwaniem. Skarżący sformułował w skardze następujące zarzuty: 1. Oczywistą sprzeczność z uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2004 r., uwzględniającą zarzut A. B., 2. Niezgodne z prawdą ustalenia faktyczne w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] jako "części Parku D. ", 3. Bezpodstawne objęcie ochroną konserwatorską terenu działki nr [...] obr. [...], pomimo, że nie stanowi ona zabytku w rozumieniu ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, 4. Wadliwe uzasadnienie uchwały. Zarzuty wymienione wyżej w pktach 2 do 4 odniósł on do § 11 zaskarżonej uchwały nr [...] także w przypadku, gdyby w następstwie wniesienia niniejszej skargi stwierdzono wystąpienie błędu i tym samym przyznano, że przedmiotem § 11 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVII/337/04 jest w istocie działka nr 110/1, co rzeczywiście nastąpiło. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. B. napisał, że o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów decyduje jedynie to, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, który jest właścicielem działki nr [...] obr. [...]. Protest ,o którym mowa jest w tytule uchwały, jest więc w istocie zarzutem. Skarżący napisał dalej, że przedmiotem § 11 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 4 lutego 2004 r. jest działka nr [...] obr. [...], będąca własnością skarżącego. W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kasztanowa w Krakowie — Woli Justowskiej działka ta została potraktowana jako część Parku D. i objęta ochroną konserwatorską. Przeciwko temu wystąpił skarżący w piśmie adresowanym do Prezydenta M. z dnia [...] lutego 2004 r. Ściślej, złożył wówczas dwa pisma. Jedno dotyczyło działki [...] obr. [...]. Drugie zaś działki [...] w części, która do tej chwili znajduje się w posiadaniu skarżącego i stanowi część należącego do niego gospodarstwa rolnego. Na wymienione pisma skarżący uzyskał odpowiedź od Prezydenta Miasta w piśmie z [...] marca 2004 r. (Nr [...]). W piśmie tym m.in. poinformowano skarżącego, że jedno z tych pism, odnoszące się do działki będącej własnością. A. B. zostało zakwalifikowane jako "zarzut", drugie dotyczące działki nr [...] zostało zakwalifikowane jako protest, ponieważ według danych zawartych w ewidencji gruntów właścicielem tej działki jest Gmina Miasta Kraków". Poinformowano skarżącego, że jego pismo zakwalifikowane jako "zarzut" zostało uwzględnione przez Radę Miasta. Nie uwzględniono natomiast "protestu" ze względu na wynikający z dokumentów stan własności. Tymczasem treść doręczonej skarżącemu uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2004 r. okazała się być całkowicie sprzeczna z tym co napisano w piśmie Prezydenta M. Z brzmienia paragrafu 11 wymienionej uchwały oraz załącznika nr 11 wynika, że za przedmiot protestu uznano działkę nr [...] obr. [...]. Skarżący nie zgadza się z uchwałą nr [...] Rady M. z dnia 4 lutego 2004 r. która w paragrafie 11 narusza jego interes prawny jako właściciela. Działka nr [...] obr. [...] jest własnością skarżącego. Stanowi część jego gospodarstwa rolnego. Działka ta nigdy, ani w przeszłości, ani współcześnie nie stanowiła części parku, związanego z willą D.. Potraktowanie tej działki jako część Parku D. pozostaje w sprzeczności z rzeczywistością zarówno w przeszłości, jak też obecnie. Działka ta nigdy nie była częścią parku. Była to zawsze działka rolna. Stanowiła część składową gospodarstwa rolnego (folwarku) należącego do właścicieli Willi D. Skarżący podniósł dalej, że zaskarżona uchwała nr [...] jest oczywiście sprzeczna z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2004 r., która w 21 uwzględnia wniesiony zarzut dotyczący przeznaczenia działki [...] obr. [...]. Zwrócił też uwagę, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nr [...] pod względem merytorycznym nie może odnosić się do działki nr [...] obr. [...]. Zawiera ono bowiem stwierdzenia niezgodne z prawdą obiektywną. Podane wyżej fakty, że działka nr [...] obr. [...] nigdy nie była częścią parku D., jako część dawnego folwarku; nie była także wpisana do rejestru zabytków, zostały stwierdzone w Załączniku nr 21 do uchwały nr [...]. Nie mogą obowiązywać dwie sprzeczne ze sobą uchwały w odniesieniu do tego samego przedmiotu. Uchwała nr [...] winna zostać uchylona. Uchwała nr [...] winna zostać uchylona także w przypadku, gdyby uznać, że figurujący w treści jej paragrafu 11 nr działki [...] został wpisany omyłkowo, a w rzeczywistości chodzi tutaj o działkę nr [...]. Interes prawny skarżącego w odniesieniu do tej działki jest niewątpliwy. Południc wo-zachodnia cześć działki nr [...] o powierzchni 88 a 97 m2 pozostaje w posiadaniu skarżącego, jako część składowa prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Skarżący, jako pełnomocnik swojej matki M. –B. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. o stwierdzenie nabycia prawa własności tej nieruchomości na mocy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych albo na mocy zasiedzenia. Działka nr [...] w części znajdującej się w posiadaniu skarżącego nie jest więc w rzeczywistości własnością Gminy. Wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z dnia [...] stycznia 1968 r. jest prawnie wadliwe. Wywłaszczono bowiem osobę nieżyjącą. Zgodnie z treścią orzeczenia o wywłaszczeniu wywłaszczono J. Z., syna S. Z., wpisanego do księgi wieczystej. Obaj w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej nie żyli. Skarżący zauważa, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] stycznia 1968 r. z której Skarb Państwa, a następnie Gmina, wywodzą swój tytuł prawny do nieruchomości z wywłaszczenia osoby nieżyjącej, jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującej nieważnością. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Podniesiono, że w ocenie strony przeciwnej przedmiotowa skarga nie spełnia wymogów zawartych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Warunkiem wniesienia skargi powszechnej do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Wniesienie skargi na uchwałę bez uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia, jest niedopuszczalne. Stwierdzono, że strona skarżąca nie kierowała do Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W dalszej części odpowiedzi przedstawiono tok postępowania planistycznego i powtórzono argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale rzeczywiście jako numer działki, której dotyczy odrzucony protest widnieje numer nieruchomości, której jest właścicielem A. B., i która to działka jest objęta uwzględnionym zarzutem - działki nr [...] obr. [...]. Jest to oczywista pomyłka pisarska, o czym świadczy treść zaskarżonej uchwały w § 11 i w załączniku 11 do uchwały odnosząca się do stanu faktycznego, prawnego i przestrzennego działki nr [...] obr. [...] — K. wskazanej przez A. B. w proteście. Po podjęciu przez Radę Miasta uchwały zmieniającej, "oczywista sprzeczność którą Skarżący zarzuca zostanie usunięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia fakt, ze znacznie po jej wydaniu, w szczególności już po wniesieniu na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, została ona zmieniona przez wprowadzenie do niej numeru działki [...] obr. [...] zamiast [...] obr. [...]. Przedmiotem oceny musi być bowiem ten tekst aktu, który istniał w momencie wniesienia skargi. Tekst ten dotyczy działki Nr [...] obr. [...], a także częściowo uzasadnienie uchwały nawiązuje do sytuacji tej właśnie działki. W rezultacie należy przyjąć, że w drodze zaskarżonej uchwały nie odrzucono protestu, ale zarzut A. B., gdyż będąc niewątpliwym właścicielem działki nr [...] obr. [...], miał on oczywisty interes prawny we wnoszeniu zastrzeżeń do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kasztanowa". Dlatego też, zaskarżając tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie musiał on realizować trybu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wzywać organów Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga jest więc dopuszczalna. Ustalenie, że zaskarżona uchwała dotyczyła w istocie działki nr [...] obr. [...], a nie działki nr [...] w konsekwencji powoduje przyjęcie, że w obrocie prawnym znalazły się dwie uchwały Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004 r., które w swoich fragmentach odnoszą się do tego samego zarzutu A. B. Jedna zarzut ten uwzględnia (nr [...]), druga tenże zarzut odrzuca (nr [...]). Sprzeczność ta, nakazuje wyeliminowanie jednej z uchwał - uchwały mniej korzystnej dla obywatela. Jednocześnie wada uchwały nr [...] w części dotyczącej A. B. polega na jej sprzeczności z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie bowiem zakwalifikowała ona jako protest pismo właściciela działki nr [...] obr. [...]. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej A. B. i jego działki, jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia, obowiązującym w sprawie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Jest ona również sprzeczna z uchwałą Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.