I OSK 216/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Janina Antosiewicz /spr./ Anna Łuczaj Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1164/04 w sprawie ze skargi P. SA w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 11654/04 oddalił skargę P. SA w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu i treść decyzji nr 7 z dnia [...], wydanej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm) przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad, którą nałożono na P. SA karę pieniężną w kwocie 127.567,50 zł za zajęcie pasa drogi krajowej nr [...] w [...] przy ul. [...], w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2003 r. zobowiązując stronę do uiszczenia kary w terminie 14 dni od daty gdy decyzja stała się ostateczna. Organ nie uwzględnił wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy (w którym domagano się odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na wcześniej wydane zezwolenie na zajęcie pasa) i utrzymał w mocy powołaną wyżej decyzję (decyzją nr [...] z dnia [...]). W uzasadnieniu Generalny Dyrektor powołał się na przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, który nakazuje zarządcy drogi wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu. Brak jest ponadto przepisu, który upoważniałby zarządcę do odstąpienia od wymierzenia kary. W skardze do sądu na powyższą decyzję P. SA zarzucił naruszenie prawa materialnego, art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 8, 10a i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) przez zastosowanie tych przepisów mimo ich nieobowiązywania na skutek sprzeczności z Konstytucją RP, a w rezultacie wydanie decyzji bez podstawy prawnej, skutkujące jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie zasad i przepisów prawa procesowego art. 8, 7, 10, 77 § 1 i 107 kpa przez wszczęcie i prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu. Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji. Zdaniem skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1985 r., stanowiące podstawę prawną obu decyzji zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która nie spełnia podstawowych wymagań delegacji do wydawania aktów wykonawczych, określonych przez normy konstytucyjne. W ocenie skarżącego, powyższa delegacja ma niewątpliwie charakter blankietowy, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania niekonstytucyjności zarówno ww. przepisu, niezawierającego właściwych wytycznych w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak i, wydanego na podstawie wadliwego upoważnienia ustawowego, rozporządzenia. Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, pełnomocnik P. stwierdził, iż organ wszczął dopiero po dwóch latach, od wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na umieszczenie reklamy, postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, co nie powinno, ze względów słuszności i sprawiedliwości, skutkować obciążeniem skarżącego tak wysoką kwotą kary, skoro przesłanki do wszczęcia takiego postępowania zaistniały już w dniu 1 stycznia 2002 r. Naruszenie art. 107 § 3 kpa polega na tym, że z uzasadnienia nie wynika na jakiej podstawie organ ustalił, że pylon reklamowy stał w pasie drogowym we wskazanym okresie skoro na te okoliczności nie zostały przeprowadzone żadne dowody. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja ostateczna nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd przytoczył art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty stałej ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Artykuł 40 ust. 6 stanowi natomiast, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczania w pasie drogowym reklam, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość kar pieniężnych, w chwili wydawania decyzji organu pierwszej instancji ([...]) regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. W brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r. delegacja ta stanowiła: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach", W ocenie Sądu pomimo tego, że przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) na Sądzie spoczywa obowiązek badania danego aktu wykonawczego, pod kątem zgodności z ustawą zasadniczą, której przepisy winny być stosowane bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Art. 92 Konstytucji RP stanowi, że "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". W ocenie Sądu, wskazana powyżej delegacja zawiera niezbędne elementy, tj. wydana została przez uprawniony organ – Radę Ministrów, która, w myśl uregulowań Konstytucji RP, stanowi organ uprawniony do wydawania rozporządzeń, a nadto wskazuje zakres spraw przekazanych do uregulowania organowi władzy wykonawczej. Zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut niekonstytucyjności wskazanego wyżej aktu wykonawczego, nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie, za nietrafny należy uznać także zarzut wydania zaskarżonej decyzji oraz, poprzedzającej ją, decyzji Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad bez podstawy prawnej. Nie uwzględnił Sąd także pozostałych zarzutów. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...], którą wyrażono zgodę P[...] na umieszczenie tablicy reklamowej w kilometrze 44+945, po prawej stronie, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...], ponownie zezwalającej na umieszczenie w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. przedmiotowego pylonu reklamowego we wskazanym powyżej miejscu oraz oświadczenia złożonego przez P[...] w piśmie z dnia 5 maja 2004 r., w którym strona złożyła wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary i polubowne załatwienie sprawy, przyznając jednocześnie, że w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2003 r. samowolnie zajmowała określony wyżej pas drogowy. Okoliczność, że pylon reklamowy pozostawał w okresie wskazanym w decyzji w opisanym tam miejscu nie była w toku postępowania administracyjnego kwestią sporną i, w świetle posiadanych przez organ dokumentów, a także stanowiska strony, nie wymagała przeprowadzania jakichkolwiek dowodów. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak dowodu o powiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz powyższy fakt nie uzasadnia twierdzenia, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, które były znane stronie. W tej sytuacji uchybienie organu, polegające na niezastosowaniu się do zasady wskazanej w art. 10 kpa, nakazującej zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, Sąd uznał za uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Błędnie strona wywodzi o istnieniu obowiązku organu weryfikowania, czy użytkownicy posiadają aktualne zezwolenie, bowiem obowiązek ten obciąża stronę zajmującą pas drogowy. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. SA, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz § 8, § 10a i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez zastosowanie tych przepisów mimo ich nieobowiązywania na skutek sprzeczności z Konstytucją. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a nadto zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. wydane zostało w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 40 ust. 7 według stanu prawnego obowiązującego do 9 grudnia 2003 r. Upoważnienie to nie spełniało jednego z podstawowych wymogów, a mianowicie nie zawierało wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Z art. 92 Konstytucji wynika, iż upoważnienie do wydania aktu wykonawczego musi zawierać trzy elementy: 1) oznaczenie upoważnionego organu, 2) zakres spraw przekazanych do uregulowania, 3) Wytyczne dotyczące treści. Upoważnienie ustawowe nie zawierało żadnych wytycznych dotyczących treści aktu . Sąd nie odniósł się do tej kwestii podnoszonej przez skarżącego, pomijając tę kwestię milczeniem. Skarżący powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który, oceniając rozwiązanie przyjęte z art. 92 Konstytucji, przyjmuje, że wszelkie podstawowe kwestie dotyczące przyszłej regulacji powinny być przesądzane w akcie delegującym, tj. w ustawie (wyroki TK z 6 maja 2003 r. P 21/2001 OTK ZU 2003/5A, poz. 37, z 10 września 2001 r. sygn. K 8/2001 – OTK ZU 2001 Nr 6, poz. 166). W tym rozwiązaniu przejawia się funkcja ochronna ustawy, która zwłaszcza w dziedzinie związanej z kształtowaniem praw i obowiązków obywatelskich nie może być zastępowana przez akty wykonawcze. Brak szczegółowych wytycznych musi siłą rzeczy prowadzić do przeniesienia na organ wydający akt wykonawczy kompetencji ustawodawczych. W przedmiotowej sprawie ma to szczególne znaczenie; organ wykonawczy został bowiem upoważniony do ustalania opłat o charakterze sankcyjnym, a więc dotkliwych dla strony. Tym bardziej niezbędne są wytyczne w kwestii ustalania tych zasad i ich stosowania. Wymogi takie spełnia obecna delegacja. W wyroku z dnia 26.10.1999 r. (sygn. akt K 121/99) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec kategoryczności obecnego sformułowania Konstytucji za niewątpliwe należy uznać, że wszelkie upoważnienie ustawy w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę wytycznych dotyczących treści aktów, jest sprzeczne z Konstytucją. O niekonstytucyjności zarówno przepisu ustawy, niezawierającego właściwych wytycznych w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak i wydanego na podstawie wadliwego upoważnienia ustawowego aktu wypowiedział się Trybunał także w wyroku z 29 czerwca 2004 r. (P 20/02). Przepisy takie nie mogą stanowić podstawy do ustalania praw i obowiązków. Sąd władny jest dokonywać oceny zgodności rozporządzenia z Konstytucją, a w tej sprawie ocena taka winna spowodować stwierdzenie nieważności obu decyzji. Wyrok oddalający skargę musi być uznany za naruszający powołane na wstępie przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), w myśl którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty. Z kolei art. 40 ust. 6 ustawy określa, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przedstawiona regulacja prawna, wprowadzona nowelą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r., a więc obowiązywała już w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie i wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną (3 czerwca 2004 r.), co odpowiadało treści art. 10 noweli, która przepisy dotychczasowe nakazywała stosować tylko do spraw wszczętych przed dniem 9 grudnia 2003 r. Omawiana nowela zmieniła także treść art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych precyzując zasady, według których mogą być ustalane stawki opłat. Istotną dla tej sprawy jest regulacja prawna zamieszczona w art. 11 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. Stanowi on, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z uwagi na uregulowanie sposobu naliczania opłaty (art. 40 ust. 6) i kary pieniężnej (art. 40 ust. 12) w akcie wykonawczym z dnia 24 stycznia 1986 r., do którego odsyłał przepis art. 11 noweli, określone zostały tylko stawki opłat. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, w którym istotne warunki zostały ustalone w ustawie, a tylko w zakresie stawki opłat nastąpiło odesłanie do rozporządzenia z 1986 r., nie naruszało przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowo zauważyć należy, iż w decyzji z dnia 3 marca 2004 r. organ, opierając się na akcie dotychczasowym, zastosował zgodnie z § 10a ust. 3 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r., stawkę 1,50 zł za 1 m2. Nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369 – weszło w życie w dniu 9 czerwca 2004 r.) wprowadziło wyższą stawkę, tj. 1,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamy. Zasadnie organ rozpoznający ponownie sprawę w dniu [...] nie zastosował nowej stawki, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, jako względniejszą dla strony. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja z uwagi na szczególną regulację prawną, którą posłużył się ustawodawca, nie mogła odnosić się do tej sprawy. Skargę kasacyjną Sąd uznał za niezasadną, a zaskarżony wyrok – mimo pewnych mankamentów uzasadnienia – za odpowiadający prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy ppsa.