VII SA/Wa 102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie ( NSA, WSA Bogusław Moraczewski, Mariola Kowalska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi V. i T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących V. i T. D. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 102/05 UZASADNIENIE [...] dnia [...] października 1999r wystąpiła do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej o wysokości 40m na działce nr [...] w [...] w gminie [...]. Do wniosku załączono dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w postaci kopii odpisu z księgi wieczystej Kw. Nr [...] oraz kopii umowy dzierżawy), decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] lipca 1999r , projekt budowlany oraz ocenę oddziaływania na środowisko. Dnia [...] grudnia 1999r. decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie dla [...] na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...], działając na wniosek V. i T. D. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] z siedzibą w [...] przy [...] pozwolenia na budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce zlokalizowanej w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że działką położoną na terenach rolniczych, częściowo pozostaje zabudowana siedliskiem gospodarstwa rolnego (symbol [...]) a częściowo w jej skład wchodzi las, który stanowi obszar [...] Parku Krajobrazowego a w aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem Wojewody inwestycja jest w kolizji z rozporządzeniem Wojewody [...][...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzania w nich zakazów i ograniczeń. Nadto projekt budowlany nie posiada uzgodnienia z Zespołem Uzgodnień Dokumentacji w [...]. W ocenie organu przedstawiona dokumentacja nie stanowi kompletnego VII SA/Wa 102/05 projektu budowlanego. W dokumentacji technicznej w/w projektu budowlanego stwierdzono różne zapisy odnośnie wysokości przedmiotowej wieży - na stronie tytułowej wysokość h= 40,0m, w części rysunkowej projektu wysokość całkowita h= 43,8m a w części opisowej h= 42, Om. Decyzja Wojewody [...] zaskarżona została przez [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] października 2002r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydając decyzję o takiej treści Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylił się do wniosku Wojewody [...] zawartego w piśmie przewodnim dołączonym do odwołania skarżącego. W wyniku złożonej skargi wniesionej przez V. i T. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2004r., sygn. akt 7/1 S.A. 4682/02, uchylił w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się w uzasadnieniu jedynie do zawartego w piśmie przewodnim wniosku organu I instancji o uchylenie w/w decyzji Wojewody [...] i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydał decyzją z naruszeniem art.. 138 § 2 Kpa gdyż nie wykazał, aby rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zażalenia. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania stwierdził, że kwestionowana w odwołaniu decyzja wymaga uchylenia, a sprawa ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić w szczególności kwestie, które w opinii organu odwoławczego nie zostały wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu, a które mają istotne znaczenie dla sprawy . I tak, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru VII SA/Wa 102/05 Budowlanego, wyjaśnienia wymaga przede wszystkim : 1. postępowanie inwestora i organów [...] Parku Krajobrazowego w sprawie przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień dotyczących planowanej inwestycji oraz charakter opinii Zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...]sierpnia 2000r., znak: [...], 2. charakter porozumienia zawartego pomiędzy [...] a [...] (w aktach sprawy brak jest tegoż porozumienia; nie można też ustalić, kiedy zostało ono zawarte, w związku z czym nie można zbadać czy i jaki ma ono wpływ na przedmiotowe postępowanie) oraz ewentualny wpływ tego porozumienia na toczące się postępowanie administracyjne, w szczególności na określenie stron postępowania. Zauważyć należy, iż ta okoliczność pojawiła się dopiero w toku postępowania odwoławczego. Dlatego też rozpatrywanie tej kwestii tylko przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 Kpa. Jednocześnie brak jest, w przedmiotowych aktach sprawy tekstu tego porozumienia, co uniemożliwia rozpatrzenie tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym, 3. zasadność zarzutów dotyczących braku czynnego udziału stron w postępowaniu oraz jego ewentualnego wpływu na niniejsze postępowanie nieważnościowe względem pozwolenia na budowę . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreśla, iż rozpatrzenie powyższych zarzutów w toku postępowania odwoławczego i przeprowadzenie w w/w zakresie postępowania wyjaśniającego, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nowych elementów sprawy. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w sposób jednoznaczny ustalić powyższe kwestie mające istotne znaczenie dla sprawy. W opinii organu odwoławczego wyżej wskazane niewyjaśnione aspekty postępowania oznaczają, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie zostało dokonane w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 1 in fine Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyli V. i T. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. VIISA/Wa 102/05 Zdaniem strony skarżącej pomimo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.2004r. Sygn.akt 7/IV SA 4682/02, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dalszym ciągu nie ustosunkował się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu oraz innych pismach kierowanych do obu organów. Skarżący wskazują na brak uzgodnienia inwestycji z [...] Parkiem Krajobrazowym podkreślając, że zgodnie z rozporządzenie wojewody [...] nr. [...] dnia [...].09.1998r.( Dz.Urz. Woj . [...] Nr. [...] poz. [...] )w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz prowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń wprowadza ograniczenia dot. lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów wpływających szkodliwie na środowisko, a zwłaszcza zanieczyszczających wodę , glebę , niszczących florę lub faunę , będących źródłem niebezpiecznych odpadów, ponadnormatywnego hałasu lub szkodliwych natężeń pola elektromagnetycznego, pogarszania walorów krajobrazowych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego . Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę VIISA/Wa 102/05 organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97,1 SA 343/00) Organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 Kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a dot. ustalenia kwestii podniesionych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Organ II instancji nie zbadał istnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. w tym najistotniejszego zarzutu dot. ewentualnej konieczności uzgodnienia inwestycji z [...] Parkiem Krajobrazowym zgodnie z rozporządzenie wojewody [...] o nr. [...] z dnia [...] .09.1998r.( Dz.Urz. Woj [...] Nr. [...] poz. [...] ). Brak takiego uzgodnienia może przesądzić o ważności kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien w tym przypadku przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie istnieje, gdyż organ II instancji dysponował materiałem dowodowym a w ramach przepisu art. 136 k.p.a. mógł i powinien wezwać organ do uzupełnienia dowodów i materiałów i następnie zająć merytoryczne stanowisko w sprawie. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. l pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.