I SA/Bk 265/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Witold Kędzierski,, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Urszula Zajko, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu niezgodnie z prawem wydatkowanych dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.- Pan Z. K. na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] zawartej ze Starostą B. zobowiązał się do prowadzenia Domu Pomocy Społecznej "S" w G., otrzymując na ten cel dotację z budżetu państwa za pośrednictwem Starosty B. W ramach realizacji powyższego zadania w październiku i listopadzie 2003 r. Z. K., który od [...] października 2003 r. stał się właścicielem budynku, w którym funkcjonował DPS, w ramach prowadzonego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego wystawił dwie faktury wewnętrzne dotyczące czynszu za wynajem budynku przedmiotowego domu na rzecz nabywcy Przedsiębiorstwa Wielobranżowego Z. K. - Dom Pomocy Społecznej. Faktury powyższe zostały zakwestionowane w trakcie kontroli przez Starostę B., który decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] stwierdził, że faktury wewnętrzne nr [...] i nr [...] nie stwierdzają faktu dokonania operacji gospodarczej zgodnie z jej rzeczywistym przebiegiem, w konsekwencji czego nie mogły zostać przyjęte do rozliczenia dotacji za 2003 r. i orzekł o niezgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji w wysokości [...] zł - pochodzących z budżetu państwa nakazując jej zwrot. Od rozstrzygnięcia Starosty B. odwołanie wniósł Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty B. oraz umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazując, że zasadniczym zagadnieniem w sprawie powinno być ustalenie, czy czynsz za najem pomieszczeń użytkowanych w celu prowadzenia DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych, jest wydatkiem związanym z funkcjonowaniem domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł, że by uznać kwotę [...] zł za wydatkowaną niezgodnie z jej przeznaczeniem organ pierwszej instancji powinien wykazać, albo, że dany koszt jest w ogóle niedopuszczalny, lub jeżeli jego dopuszczalność nie jest przez obowiązujące prawo kwestionowana, to, że faktura dokumentująca owe koszty stwierdza operacje, które nie wystąpiły w rzeczywistości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że Starosta B. nie wykazał żadnej z tych okoliczności. Podnosząc równocześnie, że w przypadku, gdy Starosta nie kwestionuje w istocie rzeczy samego faktu, iż czynsz jest związany z utrzymaniem Domu, nie może wykazywać, iż ta część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, na które została przekazana, tylko w oparciu o fakt, iż koszta te zostały potwierdzone fakturą wewnętrzną. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prokurator Rejonowy B.-P. złożył na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając organowi odwoławczemu nieprawidłową ocenę istniejącego w sprawie stanu faktycznego poprzez uznanie istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej: • naruszenie prawa procesowego i materialnego a mianowicie obrazę: treści art. 138 § l pkt 2 oraz art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, co wyraziło się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w formie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniem postępowania przed organem I instancji w sytuacji występowania przesłanek do dalszego kontynuowania sprawy, celem ustalenia faktów i okoliczności niezbędnych do właściwej oceny przedmiotowego zagadnienia oraz z uwagi na wynikający z powyższego, brak cechy bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, co jest warunkiem zastosowania instytucji jego umorzenia na zasadach przewidzianych w art. 105 § l kpa, • obrazę art. 7 kpa konstytuującego zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej w toku prowadzenia postępowania administracyjnego w tym również odwoławczego, co przejawiać się powinno działaniem każdego organu zmierzającym do dokładnego wyjaśnienia stanu, co w ocenie prokuratora zostało uniemożliwione przez wydanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, gdy z okoliczności sprawy a nawet treść zaskarżonej decyzji uzasadniają pogląd o przedwczesności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., • obrazę przepisów prawa materialnego w szczególności art. 32 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 3 pkt 1-4 nieobowiązującej już ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, a także art. 106 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) Prokurator podniósł, że sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta pod względem naruszenia prawa materialnego tj. oceny prawidłowości wystawienia faktur wewnętrznych, w tym także w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w związku z tym organ odwoławczy powinien był sprawę przekazać Staroście B. celem ponownego rozpoznania. Prokurator podkreślił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji tylko wtedy, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wskazując, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Ponadto powołując się na poglądy utrwalone w piśmiennictwie oraz orzecznictwie wskazał, iż zastosowanie art. 138 §1 pkt 2 kpa jest zasadne wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą bądź dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją administracyjną, a także w przypadku, gdy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podkreślając, że argumentacja i fakty przytoczone przez Starostę w decyzji są niewystarczające dla wskazania, iż część dotacji została wykorzystana wbrew jej przeznaczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Złożonej skardze nie można odmówić słuszności. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl postanowień art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części – w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję w całości – umarza postępowanie w sprawie. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to, jak słusznie zauważył Prokurator w złożonej skardze, związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 kpa. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94 (Monitor Podatkowy 1996/4, s. 114) wypowiadając się w przedmiocie bezprzedmiotowość postępowania zauważył, że "Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. (...) Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie (charakter) formalnego jego zakończenia". Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w tym wyroku w pełni podziela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchylając decyzję Starosty B. i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie podniosło, że Starosta B. w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie wykazał istnienia okoliczności uzasadniających zwrot części dotacji otrzymanych przez Pana Z. K. na prowadzenie domu pomocy społecznej tj. tego, że dany koszt jest w ogóle niedopuszczalny, lub, że faktura dokumentująca owe koszty stwierdza operacje, które nie wystąpiły w rzeczywistości, podnosząc równocześnie, że dotacja zostałaby wykorzystana wbrew przeznaczeniu, gdyby "organ I instancji wykazał, że zostały z niej pokryte wydatki niezwiązane całkowicie z funkcjonowaniem Domu (...)". Tym samym organ odwoławczy odniósł się jedynie do braków w ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, nie wskazując na istnienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania wpływających na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym należy uznać, że rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie pokrywa się z jej uzasadnieniem. Decyzja administracyjna jest aktem, na który składa się osnowa i uzasadnienie. W myśl postanowień art. 107 §1 i §3 kpa decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia ma, więc wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów rozstrzygnięcia. Niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, tak jak w omawianej sprawie, należy uznać za wadliwość jej uzasadnienia, a w konsekwencji za wadliwość samego aktu dające podstawy do jego uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w zaskarżonej decyzji nie dokonało oceny prawidłowości wystawionych przez przedsiębiorcę Z. K. faktur w świetle przepisów ustawy o podatku od towarów i usług w związku z powyższym Sąd nie mógł się odnieść do podniesionego w skardze zarzutu obrazy art. 32 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 3 pkt 1 – 4 nieobowiązującej już ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, a także art. 106 ust. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, a w oparciu o przepisy art. 152 tejże orzekł, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.