I OSK 177/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 30/05 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata Ł. K. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) oraz kwotę 26,40 (dwadzieścia sześć złotych czterdzieści groszy) stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 października 2000 r. sygn. akt III SA/Łd 30/05 oddalił skargę R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał wniosek R. G. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 II 2002 r., orzekającej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...] zgodnie z właściwością rzeczową Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Na postanowienie to zażalenie wniósł R. G. wywodząc w nim, że właściwym do rozpoznania jego wniosku jest Wojewoda Łódzki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 V 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Natomiast na podstawie art. 17 pkt 1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wskazuje wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach rozgraniczenia nieruchomości, tak więc zastosowanie będzie miała norma ogólna z art. 17 pkt 1 kpa. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi tej za zasadną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji był wniosek R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 II 2002 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Do rozpoznania tego wniosku właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta [...], co wynika z treści art. 157 § 1 kpa. Sąd zaznaczył, że prezydent miasta jest organem gminy, co wynika z treści art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42 poz. 1591 z późn. zm.). Jest on zatem organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa. W stosunku do takich organów, zgodnie z treścią art. 17 pkt 1 kpa, organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Obowiązujące przepisy nie przewidują, aby w sprawach umorzenia postępowania rozgraniczeniowego organem wyższego stopnia był jakiś inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze. Nie wynika to z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani żadnej innej ustawy. Prowadzi to zdaniem Sądu do wniosku, iż w spawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Prezydent [...] słusznie zatem przekazał wniosek skarżącego do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], jako organowi właściwemu miejscowo i rzeczowo. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniósł R. G. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, adwokata Ł. K., zaskarżając wyrok ten w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: – art. 6a i art. 7b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie, – art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zarzucając powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest sprzeczne z prawem. Narusza bowiem wskazane przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie kompetencji organów administracji publicznej. Na podstawie art. 6a pkt 4 ustawy zadania z zakresu geodezji mogą zostać powierzone przez starostę prezydentowi miasta w drodze porozumienia. Takiego porozumienia nie zawarto w [...], zatem decyzja wydana przez Prezydenta tego miasta jest wydana przez organ nieuprawniony i jako taka jest z mocy prawa nieważna. Natomiast zgodnie z art. 7b pkt 2 tej ustawy organem nadrzędnym w zakresie objętym ustawą nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Ustawa stanowi wprost, iż jest on organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Zatem oba orzeczenia są w konsekwencji wadliwe, nieważne i winny być uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zadania z zakresu geodezji i kartografii stanowią zadania z zakresu administracji rządowej i mogą być zlecone gminie na podstawie stosownego porozumienia. Nie są one wskazane w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym jako zadania własne. W konsekwencji, zgodnie z art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wyłączona jest kontrola SKO, jako że organ ten jest organem wyższego stopnia szczebla w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez R. G. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 X 2005 r., o którym wyżej mowa – Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w podstawach kasacyjnych omawianej skargi uznać należy za chybione. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) w rozdziale 6 zatytułowanym "rozgraniczanie nieruchomości" w art. 29 ust. 3 wskazuje organy administracji publicznej, właśnie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiąc, iż dokonują tego wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Tak więc postępowanie administracyjne o rozgraniczeniu nieruchomości przeprowadzają organy administracji publicznej, o których wyżej mowa. Wbrew przy tym twierdzeniom skargi kasacyjnej właściwość organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w tego rodzaju sprawach wynika wprost z przepisów ustawy regulujących problematykę rozgraniczania nieruchomości, a nie z porozumień zawieranych w trybie art. 6a ust. 4 cyt. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Także w sytuacji określonej w art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W rozpatrywanej sprawie R. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu 18 II 2000 r. przez Prezydenta Miasta [...] – a więc organ administracji samorządowej w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy w tym zakresie do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Stosownie do postanowień art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Pojęcie organów wyższego stopnia – w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – wyjaśnia art. 17 kpa, który w pkt 1 stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że jeżeli przepis nie stanowi inaczej samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości tych jednostek, to znaczy zarówno w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, jak i załatwianych przez organy tych jednostek zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Tak więc nawet gdyby sprawy rozgraniczeniowe należały do realizowanych przez organy gmin zadań z zakresu administracji rządowej zleconych im przez ustawę, to samorządowe kolegium odwoławcze wyłączone byłoby jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów rozgraniczeniowych tylko wtedy, gdyby ustawa wyraźnie tak stanowiła. W tym wypadku ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi inaczej niż art. 17 pkt 1 kpa, a więc organem wyższego stopnia w sprawach rozgraniczeniowych załatwianych decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przypomnieć tu należy, że zgodnie z postanowieniami art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o administracji rządowej w województwie wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym tylko wówczas, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Ustawa z dnia 17 V 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisach dotyczących rozgraniczenia nieruchomości nie sytuuje wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego wydających decyzje w tego rodzaju sprawach. To zaś oznacza, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo ustalił, iż właściwym do rozpoznania wniosku R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji organu samorządowego umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe – jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uznana za zasadną i dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.