IV SA/Wa 1307/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi S. i S. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie właściwości do zwrotu lasu przejętego na własność Skarbu Państwa - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 1996 r. p. S. D. zwrócił się do Wojewody [...] "o wydanie decyzji o zwrot lasu (...), który został mnie zabrany orzeczeniem politycznym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., [...] grudnia 1954 r.". Powyższe orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Wojewoda [...] działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 107 K.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. (Nr [...]) umorzył postępowanie w tej sprawie. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł zainteresowany, podtrzymując argumenty przedstawione we wniosku i kolejnych pismach. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], ponownie umorzył postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r.( znak: [...]) w części dotyczącej przejęcia nieruchomości położonej na terenie gromady Z., stanowiącej w dacie przejęcia własność T. D.- jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi p. S. D., domagając się zwrotu lasów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że rozpoznanie przez Wojewodę [...] wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r.( znak: [...]) oznacza, że postępowanie prowadził organ niewłaściwy rzeczowo. Uwzględniając, że nie było podstaw prawnych do rozpoznania prawy przez Wojewodę [...], a tym samym wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis art. 157 § 1 Kodeksu stanowi, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia - z wyłączeniem tych przypadków, gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jaki organ jest organem wyższego stopnia, przesądza art. 17 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie z treści tegoż przepisu (art. 17) nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia, gdyż w związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma prezydiów powiatowych rad narodowych, a tym samym w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje już organ, który wydał kontrolowaną decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (post. NSA z dnia 31 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 3120/01). W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2003 r., str. 733). W rozpatrywanej sprawie kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r.( znak: [...]) zostało wydane na podstawie art. 1, 2 i 3 powołanego wyżej dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie powołanego wyżej dekretu. Mając więc na uwadze, że obecnie nie istnieje już organ, który wydał kontrolowaną decyzję i nie istnieją podstawy materialno-prawne na jakich przedmiotowe orzeczenie zostało oparte, należało w rozpatrywanej sprawie jako kryterium właściwości przyjąć domniemanie kompetencji gminy, wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). W myśl przepisów powołanego artykułu do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze - chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268, z późn. zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu szczególnego, który wskazałby wojewodę jako organ wyższego stopnia w takich sprawach. Przedstawione stanowisko znajduje również oparcie w prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych w analogicznych sprawach (m.in. wyrok z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 2483/03, wyrok z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 97/04). Uwzględniając przedstawioną argumentację organ II instancji stwierdził w konkluzji, że rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. przez Wojewodę [...] oznacza, iż postępowanie prowadził organ niewłaściwy rzeczowo. Ponadto stwierdzono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżona decyzją. W przypadku jednak wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy może wyjątkowo odstąpić od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...]. Tym samym wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem. W takiej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchyla decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości i umarza postępowanie przed organem I instancji. Identyczne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 1995 r. (sygn. akt SA/Ł 2330-2331/94, nie publ.) stwierdzając, że: "Gdy organ I instancji wydał decyzje w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, a następnie żądanie strony przekazać organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 K.p.a." Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie, stosownie do przepisów art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy odstępuje od zasady ponownego, merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy, odstąpiono od ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez odwołującą się stronę. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniósł zainteresowany żądając w niej ustalenia organu kompetentnego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r.( znak: [...]) o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Z. W obszernym uzasadnieniu skargi, mającym charakter polemiki z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, że stwierdzenie niewłaściwości rzeczowej Wojewody [...] do rozpatrywania orzeczeń prezydiów rad narodowych jest błędna, gdyż Wojewoda [...] cały czas wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności poszczególnych orzeczeń prezydiów powiatowych rad narodowych. Z treści art. 19 K.p.a. skarżący wywodzi wniosek, że jeśli Wojewoda [...] nie czuł się kompetentny, ani też właściwy rzeczowo lub miejscowo, to powinien o tym fakcie powiadomić stronę i odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Nawiązując do różnicy poglądów w piśmiennictwie prawniczym co do obowiązków organów wynikających z treści art. 19 K.p.a., a związanych ze sposobem wszczęcia postępowania (z urzędu lub na wniosek stron), skarżący stwierdza m.in., że organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (uchwała SN z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, Pip 1992, z. 2, str. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym(wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986, sygn. akt II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Stąd skarżący wywodzi tezę, że Wojewoda [...] powinien sam oceniać swoją właściwość w rozpatrywanej sprawie i albo powinien odmówić jej wszczęcia, albo, zgodnie z art. 65 K.p.a., przekazać organowi właściwemu. W każdym razie, zdaniem skarżącego, jest oczywiste, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie posiada kompetencji do umorzenia postępowania w I instancji. Ponadto skarżący stwierdzając, że wspomniany dekret z dnia 27 lipca 1949 r. został wydany w celu usankcjonowania stanu spowodowanego przeprowadzeniem akcji "W.", podniósł, iż przepisy tego dekretu gwarantowały byłym właścicielom prawo do otrzymania własności gospodarstwa rolnego z innych gruntów, zgodnie z przepisami dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U.R.P. Nr 49, poz. 279). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołał się do argumentacji użytej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że skarga nie uzasadnia zmiany stanowiska zajętego w rozpatrywanej sprawie przez organ naczelny i w związku z tym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r., którą stwierdzono, że rozpoznanie przez Wojewodę [...] wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. oznacza, że postępowanie prowadził organ niewłaściwy rzeczowo; w związku z tym, wobec wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) mogły być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie położone w określonych powiatach wymienionych województw, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanego dekretu o przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała powiatowa władza administracji ogólnej. Orzeczenie takie, dotyczące lasu stanowiącego w dacie przejęcia własność T. D., wydało w dniu [...] grudnia 1954 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wniosek o zwrot lasu złożył dnia 15 kwietnia 1996 r. do Wojewody [...] p. S. D. Powyższy dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81)., zaś w związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji terenowej uległy likwidacji prezydia powiatowych rad narodowych. Oznacza to, że w czasie rozpatrywania sprawy nie istniał już organ, który wydał kontrolowaną decyzję i nie istniały podstawy materialno-prawne, na jakich przedmiotowe orzeczenie zostało oparte. W tej sytuacji trafnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie właściwości organów, tzn. organu właściwego do rozpatrzenia złożonego wniosku w przedmiotowej sprawie w I instancji i organu II instancji, właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Problem prawny związany z rozstrzygnięciem rozpatrywanej sprawy został więc sprowadzony przez Ministra przede wszystkim do uprzedniego ustalenia właściwości rzeczowej i instancyjnej organów zobowiązanych do orzekania w sprawie. Jako punkt wyjścia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, powołując się na poglądy ugruntowane w doktrynie, jak i w orzecznictwie, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się zatem najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W zakresie właściwości rzeczowej Minister przyjął w rozpatrywanej sprawie jako kryterium właściwości domniemanie kompetencji gminy, wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). W myśl przepisów powołanego artykułu do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponieważ nie wydano w tym zakresie przepisów szczególnych, należało uznać, że organem uprawnionym do orzekania o zwrocie nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. były organy gminy. Określając natomiast właściwość instancyjną minister odwołał się do treści art. 17 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Stosownie do tego przepisu organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze - chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268, z późn. zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem wyższego stopnia w właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu szczególnego, który wskazałby wojewodę jako organ wyższego stopnia w takich sprawach. Uwzględniając przedstawioną argumentację organ II instancji stwierdził w konkluzji, że rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1954 r. przez Wojewodę [...] oznaczało, iż postępowanie prowadził organ niewłaściwy rzeczowo. Ponadto stwierdzono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżona decyzją. W przypadku jednak wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji organ odwoławczy może wyjątkowo odstąpić od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...]. Tym samym wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed tym organem. W takiej sytuacji organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchyla decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości i umarza postępowanie przed organem I instancji. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, które powinien zbadać z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127) orzekł jak w sentencji wyroku.