I OSK 497/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3001/02 o oddaleniu skargi J. T., J. T. i K. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości p o s t a n a w i a oddalić skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Prezydent Miasta [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki: nr 583/433, nr 834/433, nr 835/433, nr 892/433, nr 893/433 (k.m. 56), przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 13 marca 1958 r., sygn. akt II Ns.I.768/57. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieruchomość, o której zwrot wystąpiły spadkobierczynie byłego właściciela S. T. – J. T., J. T. oraz K. T., została przejęta w oparciu o przepis art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87), zaś obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) regulująca sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości przejętej w trybie tego dekretu. Z uwagi na powyższe, organ umorzył postępowanie w sprawie, w oparciu o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Po rozpoznaniu odwołania J. T., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], stwierdzając brak podstawy prawnej do uwzględnienia żądań strony. Organ wskazał jednak, że roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, na podstawie art. 34 ust. 1 lit a dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, może zostać rozpoznane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na powyższą decyzję J. T., J. T. oraz K. T. w dniu 21 listopada 2002 r. wniosły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i "nakazania organom administracji rozpoczęcia postępowania zmierzającego do uchylenia orzeczenia sądowego oraz decyzji komunalizacyjnej". W skardze tej podniesiono, że nieruchomość została bezprawnie zawłaszczona, ponieważ nie przeprowadzono postępowania dowodowego, a postępowanie sądowe, którego wynikiem było przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa zostało przeprowadzone bez udziału strony. Zdaniem strony skarżącej z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych nieruchomość podlega zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski podniósł, że organ I instancji po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego ustalono następców prawnych oraz podstawę prawną przejęcia nieruchomości, słusznie uznał, iż nie posiada kompetencji do rozpoznania sprawy z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Organ II instancji potwierdził, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości nastąpiło w wyniku zasiedzenia, a nie wywłaszczenia, wobec czego brak jest podstaw do rozstrzygania sprawy przez organ administracyjny i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organu i wyrokiem z dnia 20 października 2005 r. oddalił skargę J. T., J. T. i K. T. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych a postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że nieruchomość została przejęta w oparciu o art. 34 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, który to przepis przewidywał nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia z upływem 10 lat. Fakt zasiedzenia został stwierdzony w postanowieniu Sądu Powiatowego w [...] z dnia 13 marca 1958 r. Przejęcie nieruchomości, zdaniem Sądu I instancji, mało charakter cywilny zatem organy administracyjne nie są właściwe do orzekania w takiej sprawie, co wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej, wniesionej od tego wyroku w dniu 6 lutego 2006 r. pełnomocnik skarżącej J. T., adwokat P. S. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz w oparciu o 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 3 § 2 pkt 4, art. 138, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona domagała się "zbadania legalności czynności administracyjnych podjętych w celu uzyskania orzeczenia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 13 marca 1958 r. o zasiedzeniu nieruchomości", co nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji, który ograniczył się wyłącznie do zbadania kognicji w tej sprawie. Zdaniem skarżącej sprawa mogłaby zostać rozstrzygnięta przy założeniu, że działania organów państwowych, skierowane na powiększenie majątku Skarbu Państwa, są działaniami z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przywołanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 4 należy stwierdzić, że sprawa nie należy do kategorii spraw, które mogą być rozstrzygnięte przez sąd administracyjny w oparciu o ten przepis. Zaskarżeniu do Sądu na podstawie tego przepisu podlegają wyłącznie, nie mające charakteru decyzji lub postanowienia, akty lub czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej, skierowane do indywidualnego podmiotu. Przepis ten dotyczy tylko takich aktów lub czynności, w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku, które wynikają wprost z przepisów prawa, przy czym uprawnienia lub obowiązki muszą mieć charakter administracyjnoprawny, ponieważ sądy administracyjne sprawują sądową kontrolę nad wykonywaniem administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są natomiast właściwe w sprawach należących do właściwości innych sądów. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa (o zwrot nieruchomości przejętej w trybie art 34 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich) należy do kategorii spraw, które mogą być zaskarżone w drodze cywilnej a nie administracyjnoprawnej. Nie można bowiem z powołanego wyżej przepisu art 3 § 2 pkt 4 wyprowadzić właściwości organów administracyjnych w tej sprawie, a zatem także właściwości sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że wywłaszczenie i zasady ubiegania się w trybie administracyjnym o zwrot wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 216 wylicza nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie innych ustaw, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy dotyczące zwrotu nieruchomości. Wśród tych aktów prawnych brak jest dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, który stanowił podstawę przejęcia nieruchomości skarżących. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 tego dekretu własność majątków opuszczonych podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w drodze przedawnienia (zasiedzenia), które stanowi instytucję prawa cywilnego. O cywilnym charakterze przejęcia, na podstawie przepisów tego dekretu przesądza także stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości postanowieniem Sądu Powiatowego w [...]. Zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może dochodzić zwrotu przejętej na tej podstawie nieruchomości, ani domagać się "zbadania legalności czynności podjętych w celu uzyskania orzeczenia Sądu Powiatowego". Czynności te, tak samo jak i podstawa przejęcia nieruchomości nie miały bowiem charakteru administracyjnoprawnego, wobec czego do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd powszechny. Tym samym Sąd I instancji słusznie oddalił skargę, uznając prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Z powyższego wynika także brak podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (naruszenia przepisów art. 138, art 141 § 4 i art 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd I instancji odniósł się bowiem do zarzutów skargi i ocenił działania podjęte w postępowaniu przez organy administracji. W takim stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia. Z uwagi na wniosek strony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 tej ustawy rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.