II OSK 172/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 261/05 w sprawie ze skargi A. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] (znak: [...]) o ustaleniu dla W. M. warunków zabudowy i zagospodarowania części działki nr [...] położonej we wsi S. dla inwestycji, obejmującej budowę budynku gospodarczego - zadaszona wiata oraz utwardzenie placu dla potrzeb usług transportu samochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustalił, iż działka nr [...] należąca do W. M., na której powstać ma planowana inwestycja znajduje się po północnej stronie drogi powiatowej, a dostępne z tej samej drogi działki sąsiednie, to zarówno działki niezabudowane, jak i działki zajęte pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową. Na części działki nr [...] prowadzona jest przez inwestora działalność usługowa związana z transportem drogowym. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zdaniem Sądu I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonana przez organy orzekające w sprawie w sposób szczegółowy określa powierzchnię zabudowy budynków gospodarczych zlokalizowanych na sąsiednich działkach, jak i ich gabaryty. Ponadto uzbrojenie terenu objętego planami inwestycyjnymi jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ istnieje tam już sieć elektroenergetyczna, wodociągowa i telefoniczna. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem są to grunty klasy R III. W ocenie Sądu wszystkie te okoliczności wskazują na to, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał ponadto, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania powoływany przez nich art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ponieważ kwestia ochrony interesów osób trzecich będzie rozpatrywana na etapie wydawania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc obowiązującą od dnia 1 października 2001 r., a z przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie wynika, aby zamierzona inwestycja wymagała sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 wskazanego rozporządzenia sporządzenia takiego raportu wymaga jedynie inwestycja w postaci garażu lub parkingu samochodowego lub zespołu parkingów dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu prowadzenia przez inwestora samowolnie parkingu dla samochodów typu TIR Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego. Na fakt istnienia samowolnie zrealizowanego obiektu strona może powoływać się tylko w przypadku, gdy samowola budowlana zostanie stwierdzona w odrębnym postępowaniu. Sąd nie zgodził się również z twierdzeniami skarżących, iż we wsi S. znajdują się wyłącznie zabudowania mieszkalne i zagrodowe z uzupełniającymi usługami w postaci sklepu spożywczego, czy skupu płodów rolnych. Zdaniem Sądu terenem, na którym prowadzona jest działalność usługowa jest część działki nr [...], na której znajdują się już obiekty budowlane przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i Z. W. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu prawidłowości ustalenia warunków zabudowy przez organy administracji w sytuacji, gdy żadna z działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji tj. naruszenia: - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru zabudowy działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji oraz brak dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia, a także dbałości o wyjaśnienie faktu bezprawności prowadzenia przez wnioskodawcę działalności, polegającej na prowadzeniu parkingu dla samochodów ciężarowych, co prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyroku, w tym kwestii pominięcia ustaleń analizy obszaru wyznaczonego wokół nieruchomości wnioskodawcy, w świetle której w obszarze tym brak jest nieruchomości zajętych pod działalności gospodarczą, brak wskazania ustaleń organów administracji, na podstawie których Sąd przyjął, że w sąsiedztwie funkcjonuje legalnie działający parking dla samochodów ciężarowych oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż przeprowadzona zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analiza obszaru wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek wskazuje, iż znajduje się na nim zabudowa odmienna od planowanej tj. mieszkaniowa i zagrodowa, co skutkuje brakiem możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem A. i Z. W. Sąd wbrew wynikom tej analizy, na podstawie twierdzeń wnioskodawcy przyjął, iż prowadzi on na innej części tej samej działki działalność usługową w postaci parkingu dla samochodów, podczas, gdy analiza obszaru wyznaczonego przez organ administracji takiego ustalenia nie zawierała. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie nie został więc spełniony pierwszy z warunków dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna z działek sąsiadujących nie umożliwia określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanym w tym przepisie, a wydana decyzja jest sprzeczna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Skarżący podnieśli ponadto, że stanowisko Sądu I instancji, który przyjął w uzasadnieniu wyroku, że wnioskodawca prowadzi na części działki nr [...] działalność usługową tj. myjnię samochodową i parking prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej. Ich zdaniem w przypadku, gdy organy administracji uzyskały wiadomość o nielegalnym prowadzeniu inwestycji przez wnioskodawcę powinny zawiadomić organ właściwy do stwierdzenia samowoli budowlanej i zawiesić postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii wstępnej. W ocenie skarżących Sąd I instancji błędnie ocenił podniesiony przez nich zarzut sprzeczności ustalenia warunków zabudowy dla W. M. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyby taki plan został uchwalony. Ich zdaniem decyzja o warunkach zabudowy zastępuje plan w odniesieniu do danej nieruchomości i w związku z tym warunki w niej ustalone nie mogą być bardziej korzystne niż warunki, które wynikałyby z dawnego planu miejscowego, gdyby obowiązywał on nadal na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Głównym zarzutem podniesionym przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Treść uzasadnienia podstaw kasacyjnych wskazuje jednak na to, że strona podnosi przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazując na czym polegać miało naruszenie pozostałych przepisów. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wskazuje jeden z pięciu warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. W literaturze prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. W przedmiotowej sprawie działką sąsiednią, bezpośrednio przylegającą do działki uczestnika nr [...], na której ma powstać planowana inwestycja jest również należąca do niego działka nr [A.]. Za działkę sąsiednią w rozumieniu szerokim można uznać również należącą do skarżących nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [B], choć obie te działki położone są po przeciwległych stronach drogi powiatowej. W odniesieniu do tych działek, jak również do innych zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej i położonych na terenie wsi S. w obszarze tworzącym urbanistyczną całość obowiązkiem organu było określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy na działce nr 86 w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżących Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji, podzielając ustalenia faktyczne organów administracji w zakresie kontynuacji przez nową zabudowę funkcji zabudowy już istniejącej we wsi S. Ich zdaniem wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek znajduje się wyłącznie zabudowa odmienna od planowanej tj. mieszkaniowa i zagrodowa. Uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji W. M., polegającej na budowie zadaszonej wiaty i utwardzenia parkingu dla samochodów ciężarowych, a więc dla zabudowy o funkcji usługowej - w ocenie skarżących - stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 501). W niniejszej sprawie z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wokół fragmentu działki nr [...] we wsi S., której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy", stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2004 r. wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa (np. usługi transportu samochodowego). Z twierdzeń strony skarżącej zawartych w skardze kasacyjnej wynika również, iż na działce nr [A] znajdują się obiekty budowlane należące do tego samego inwestora, przeznaczone do prowadzenia działalności usługowej w zakresie transportu samochodowego. Skarżący nie kwestionują faktu istnienia tych obiektów, lecz twierdzą, że zostały wybudowane niezgodnie z prawem. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nowa zabudowa na działce wskazanej we wniosku będzie więc stanowić kontynuację istniejącej już funkcji usługowej. Zauważyć trzeba ponadto, że działki W. M. nr [A] i [...] znajdują się we wsi S. po stronie drogi powiatowej, po której położone są w większości działki niezabudowane, natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa jest skupiona po przeciwległej stronie drogi. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru zabudowy działek sąsiadujących z działką wnioskodawcy. Zarzut ten związany jest z przyjęciem przez organy administracji oraz przez Sąd, iż na działce nr [A] istnieje zabudowa o charakterze usługowym. Pozostaje on w sprzeczności z twierdzeniami skarżących zawartymi w pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, iż taka zabudowa na działce tej istnieje, choć jest niezgodna z prawem budowlanym. W odniesieniu do zarzutu skarżących, dotyczącego samowoli budowlanej na terenie działki oznaczonej w ewidencji numerem [A] Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem. Wskazać również trzeba, iż zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, polegającej zwłaszcza na wytwarzaniu hałasu czy zanieczyszczaniu środowiska przez samochody, które mają parkować na działce wnioskodawcy skarżący mogą podnosić dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalenia czy obiekt budowlany spełnia określone w przepisach szczególnych wymagania podstawowe dotyczące m. in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie im dostępu do drogi publicznej. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.